I OSK 335/22

Dnia 17 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 217/20 w sprawie ze skargi M.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odtworzenie zaginionego dokumentu postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 czerwca 2021 r. – orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") - odrzucił skargę M.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku M.S. z dnia 20 grudnia 2018 r. o odtworzenie zaginionego dokumentu z marca 1991 r., tj. wniosku o zwrot nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że sprawa rozpoznania wniosku dotyczącego odtworzenia zaginionego dokumentu ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądownictwa administracyjnego. Kwestie odtworzenia akt sprawy są uregulowane bowiem przez przepisy kodeksu postępowania cywilnego i brak jest podstawy prawnej uzasadniającej posłużenie się przepisami k.p.c. w postępowaniu administracyjnym w kwestii odtworzenia akt sprawy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła M.S., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 w zw. z art. 58 § 1 i 6 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że niniejsze postępowanie nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że co prawda w ogólnej procedurze administracyjnej, opartej na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest zwartej i wyodrębnionej grupy przepisów prawnych określających zasady i tryb czynności odtworzenia akt sprawy, jednak w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się konieczność stosowania przez odpowiedni organ administracji publicznej właściwych przepisów procedury cywilnej, sądowoadministracyjnej, czy też przepisów działu II k.p.a. W związku z tym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, fakt, że organ wciąż nie rozpoznał wniosku i nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia, stanowi rażące naruszenie naczelnej zasady postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Prezydent [...] nie rozpatrując przedmiotowej sprawy prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, co nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia w obowiązujących przepisach prawa. Skoro zatem przyczyny zwłoki nie są uzasadnione toteż zachodzi konieczność niezwłocznego wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezydent [...] wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotą niniejszej sprawy - z uwagi na zarzut skargi kasacyjnej - jest ustalenie, czy dopuszczalna była skarga na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20 grudnia 2018 r. "o odtworzenie zaginionego dokumentu z marca 1991 r. tj. wniosku o zwrot nieruchomości przy ul. [...] w [...]." Wyjaśnienia zatem wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 XI 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z powyższego wynika, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, a skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Art. 3 § 2 p.p.s.a. dopuszcza wniesienie skargi jedynie na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku opieszałości działania organu w załatwieniu sprawy w konkretnie oznaczonym postępowaniu przez wydanie decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają regulacji odnośnie odtworzenia akt sprawy administracyjnej. Natomiast wniosek o odtworzenie zaginionego dokumentu nie wszczyna żadnego odrębnego postępowania administracyjnego, które organ byłby zobligowany zakończyć w sposób przewidziany w art. 3 § 2 pkt 1-4a czy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Stosowne czynności dotyczące odtworzenia akt mogą być zaś ewentualnie podejmowane przez organ w postępowaniu dowodowym prowadzonym w ramach postępowania głównego. Skoro zatem przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii przewlekłości podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, to Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał niedopuszczalność skargi z uwagi na brak kognicji i w konsekwencji zasadnie skargę odrzucił. Zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący stanowisko Sądu I instancji co do braku właściwości sądu administracyjnego okazał się więc nieuzasadniony, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329) p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).