I OSK 3331/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1074/17 w sprawie ze skargi A.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. sygn.akt III SA/Kr 1074/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2017r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w sprawie cofnięcia A.R. uprawnień do kierowania pojazdami kat. [...]. Wyżej wymienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Starosta [...] orzekł o cofnięciu A.R. uprawnień do kierowania pojazdami kat[...] z uwagi na orzeczenie wydane przez Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] kwietnia 2011 r. i nie została zaskarżona stając się decyzją ostateczną i prawomocną. W dniu [...] czerwca 2017 r. A.R. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kat. [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2011 r. z uwagi na niedochowanie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. (1 miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania) oraz art. 146 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3-8 i art. 145a k.p.a., albowiem od daty doręczenia decyzji upłynął okres dłuższy niż 5 lat. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie wniósł A.R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 145 § 1 k.p.a., art. 148 § 1 k.p.a., art. 149 k.p.a. oraz art. 146 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3-8, art. 145a i art. 145b k.p.a. Sąd podzielił w pełni stanowisko organów obu instancji podkreślające niezachowanie przez skarżącego terminów wynikających wprost z przytoczonych przez organy przepisów k.p.a. W szczególności, w ocenie Sądu I instancji, niewątpliwym jest to, że skarżący przyjmujący jako podstawę wznowienia "naruszenie praw" wynikających z wydanej decyzji, nie dotrzymał miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania licząc od dnia, gdy dowiedział się o podstawie wznowienia postępowania, co nastąpiło z dniem [...] kwietnia 2011 r. jako data doręczenia decyzji, a także naruszył termin 5 lat do zgłoszenia żądania o wznowienie postępowania licząc także od daty doręczenia mu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy -art. 145 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmówienie skarżącemu wznowienia postępowania administracyjnego. Pełnomocnik ustanowiony z urzędu wniósł o zasądzenie wynagrodzenia za zastępstwo prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono jednak wyłącznie naruszenie przepisu tj. art. 145 § 1 K.p.a. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej, należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że postępowanie sądowoadministracyjne jest regulowane przepisami P.p.s.a., zaś przepisy K.p.a. znajdują bezpośrednie zastosowanie przed organami administracji publicznej. Z tego względu prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł dotyczyć naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jedynie przepisów K.p.a. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest zatem uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. W przedmiotowej Naczelny Sąd Administracyjny, rozważając przedmiotowe zarzuty naruszenia określonych przepisów K.p.a., miał jednak na uwadze, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zawarte w niej zarzuty nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut skargi kasacyjnej, przyjmując, że jego istotą jest twierdzenie, że wystąpiła jedna z przesłanek wznowienia określona w art. 145 § 1 K.p.a. a zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji o oddaleniu skargi jest nieprawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w punktach 1 - 8 tego przepisu. Z kolei w świetle art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania z podanych przyczyn wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jakiejkolwiek przesłanki wznowieniowej, nie wykazał również zachowania terminu określonego w art. 148 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie nasuwa wątpliwości fakt (przyznaje to sam autor skargi kasacyjnej), że A.R. podstaw do wznowienia upatruje w prawie do odzyskania utraconego prawa jazdy. Oczekiwanie na odzyskanie utraconych uprawnień nie należy do katalogu przesłanek wznowieniowych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Wprawdzie z uwagi na wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę praworządności oraz brzmienie art. 145 § 1 K.p.a. przyjąć należy, iż ilekroć organ administracji pozyska wiedzę o okolicznościach stanowiących przyczynę wznowienia, tylekroć ma obowiązek wznowić postępowanie, to jednak trudno przyjąć, aby organ miał obowiązek wszcząć postępowanie w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania, celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. Jest to tylko jego prawo, a obowiązek istnieje tylko w razie znalezienia przyczyny (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 569, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1482/11). Nieskorzystanie przez organ administracji publicznej z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania nie podlega kontroli legalności decyzji (postanowień) dokonywanej przez sąd administracyjny, gdyż w tego rodzaju sprawach żaden tego rodzaju akt nie może być wydany. Odmienny pogląd prowadziłby do sytuacji, w której strona mogłaby w istocie w każdym czasie, po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a., domagać się od organu wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 K.p.a., a organ byłby zobligowany do wydania orzeczenia, od którego strona mogłaby się następnie odwołać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2487/11). Wskazać należy, iż w żadnym przypadku zaniechanie wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W innej sytuacji, w każdej sprawie zakończonej odmową wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2918/19). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.