I OSK 333/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Trawniki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 238/14 w sprawie ze skargi Gminy Trawniki na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 238/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę Gminy Trawniki na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r., znak: [...] Wojewoda Lubelski, rozpatrując ponownie sprawę, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Trawniki prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Organ I instancji podał, że działki te zostały wydzielone jako drogi podczas scalania gruntów wsi [...], zatwierdzonego decyzjami Wojewody Lubelskiego z dnia 5 września 1978 r. nr [...] oraz z dnia 16 października 1978 r. nr [...]. W dniu 27 maja 1990 r. stanowiły więc własność Skarbu Państwa, co potwierdzają zapisy w księdze wieczystej. Organ wskazał, że wydzielone drogi nie mają charakteru dróg publicznych, dlatego mienie należało skomunalizować na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako: "ustawa"). W odwołaniu od tej decyzji Gmina Trawniki zarzuciła, że organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego i prawnego mienia w dniu 27 maja 1990 r., w szczególności nie wykazał, że objęte komunalizacją działki stanowiły w tym dniu własność Skarbu Państwa. Zdaniem strony w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek komunalizacyjnych, opisanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 5 września 1978 r., odpisu księgi wieczystej oraz danych ujętych w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym wskazanego mienia, że opisane w decyzji działki w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r . stanowiły własność Skarbu Państwa i były gruntami znajdującymi się pod drogami, nieposiadającymi żadnej kategorii dróg publicznych. Organ odwoławczy nie ustalił, aby były one wówczas w zarządzie innej państwowej osoby prawnej lub służyły organowi państwowemu lub rządowemu (art. 11 ust 1 ustawy) W związku z tym, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jako niewyłączone z komunalizacji grunty państwowe należące w tamtym czasie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podlegały, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, skomunalizowaniu z mocy prawa na rzecz gminy miejsca ówczesnego ich położenia, czyli Gminy Trawniki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Trawniki wniosła o uchylenie powyższych decyzji w związku z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy organ administracji nie wykazał, że przedmiotowe działki stanowiły mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz wobec braku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie ogólnych zasad postępowania poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającą na wadliwym przyjęciu, że działki stanowią mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika wystąpienie tych przesłanek. Wskazała także na niedopuszczalne przeniesienie na stronę ciężaru dowodu ustalenia stanu mienia w dniu 27 maja 1990 r., podczas gdy jest to obowiązek ciążący z urzędu na organie administracji. Zarzuciła ponadto nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania oraz niewłaściwe określenie strony postępowania - Wójta Gminy Trawniki, podczas gdy stroną tą jest Gmina Trawniki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając wskazany na wstępie wyrok oddalający skargę, wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wyjaśnił, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacja potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma zatem charakter deklaratoryjny. Jednakże tylko określony tytuł prawny wpływa na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy, potwierdzany decyzją komunalizacyjną. Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie sporne działki zostały wydzielone jako drogi podczas scalania gruntów wsi [...], gmina Trawniki, zatwierdzonego decyzjami Wojewody Lubelskiego z dnia 5 września 1978 r. oraz z dnia 16 października 1978 r. Drogi te nie posiadają kategorii dróg publicznych. W tych okolicznościach, w sprawie znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Przepis ten stanowił, że grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych przechodzą na własność Państwa. Skoro zatem przejście prawa własności wskazanych gruntów na Państwo nastąpiło z mocy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, to zarzut nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie należy uznać jako niezasadny. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotowe działki z mocy prawa stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdzają dodatkowo dokumenty zgromadzone w aktach sprawy - w tym wpisy w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej składającej się z działek wymienionych w sentencji kontrolowanej decyzji. Sąd uwzględnił, że jakkolwiek księga wieczysta dla ww. nieruchomości została założona po 1990 r., to jednak sąd wieczystoksięgowy z urzędu bada zasadność wpisu jak i załączone do wniosku, a świadczące o prawie własności, dokumenty. W sprawie niniejszej dokumentami tymi były wymienione wyżej decyzje scaleniowe. Wpisem prawa własności Skarbu Państwa, dokonanym w księdze wieczystej w oparciu o decyzje organu administracji wywołujące skutek z mocy samego prawa, czyli art. 5 ww. ustawy z 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, organ był związany. Nie sposób zatem podzielić zarzutów skargi wskazujących na brak w aktach dokumentów potwierdzających prawo własności Skarbu Państwa, skoro owo prawo własności powstało z mocy samego prawa. Poza tym, jak wynika wprost z art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów – zarząd gruntami, które przeszły na własność Państwa, należał do organów prezydiów gromadzkich rad narodowych. Została zatem spełniona przesłanka komunalizacyjna wskazana w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego określenia strony postępowania jako Wójta Gminy Trawniki, podczas gdy stroną postępowania jest Gmina Trawniki, Sąd I instancji wskazał, że w sentencji decyzji organy obu instancji prawidłowo stwierdziły nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę Trawniki. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła zaś gmina reprezentowana przez wójta, gdyż zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zarzut niewłaściwego określenia strony postępowania jest więc również niezasadny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Trawniki, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wadliwą wykładnię i zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy organy administracji nie wykazały, że przedmiotowe działki stanowiły mienie należące do konkretnej rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz w sytuacji braku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie; - art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowe działki stanowiły drogi, a organy administracji nie prowadziły postępowania dowodowego w oparciu o ten przepis prawa; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z: - art. 77k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 kpa poprzez akceptację braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającą na przyjęciu za organami administracji, że przedmiotowe działki stanowią mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika wystąpienie przedmiotowych przesłanek; - art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez akceptację niedostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji organu drugiej instancji; - art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., art. 28, 29 i 30 k.p.a. polegającą błędnym uznaniu, że skutecznie podniesiony zarzut niewłaściwego określenia strony postępowania - Wójta Gminy Trawniki, podczas gdy stroną niniejszego postępowania jest Gmina Trawniki, jest niezasadny, w sytuacji gdy oznaczenie strony jest elementem decyzji o fundamentalnym znaczeniu. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze i lakoniczne stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa przez organy administracji. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej argumentował, że przedmiotowe działki nie znajdują się w posiadaniu Gminy Trawniki. Gmina z nich nie korzysta oraz nie są one w żaden sposób potrzebne czy konieczne do realizacji jej zadań. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (decyzji scaleniowych) w żaden sposób nie jest możliwe ustalenie tożsamości działek objętych zakwestionowaną decyzją oraz działek objętych decyzjami scaleniowymi. W ocenie skarżącej kasacyjnie, koniecznym było zebranie pełnego materiału dowodowego dla celów porównawczych, w celu zidentyfikowania działek wyznaczonych na drogi wewnętrzne decyzją Wojewody Lubelskiego z 1978 r. i zweryfikowania ich z działkami objętymi zakwestionowaną decyzją. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że zarówno organy administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak i Sąd I instancji zupełnie pominęły kwestię wyjaśnienia, do jakiej kategorii dróg należą sporne działki. Nie zostało jednoznacznie ustalone, czy działki te stanowią drogi, czy też nie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w poprzedniej decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji wskazała również na konieczność zbadania i udokumentowania, pod jakiego rodzaju drogami i jakiej kategorii znajdowały się te działki w dniu 27 maja 1990 r. , a Wojewoda w decyzji z dnia 23 stycznia 2012 r. wskazywał, iż "wydzielone drogi nie mają charakteru publicznego ( ... ) działki te są drogami gminnymi", natomiast w aktach sprawy brak dokumentów, z których powyższe wnioski mogłyby wynikać. Zaliczanie konkretnego składnika gruntowego znajdującego się pod drogą do jednej z kategorii dróg określonych w ustawie o drogach publicznych nie podlegało i nie podlega również domniemaniu, gdyż regulowane było i jest ustawą, która określa zarówno tryb nadania kategorii jak i organ właściwy w tym zakresie. Również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wynika, na jakiej podstawie Sąd uznał, że sporne działki wydzielone zostały jako drogi gminne. W związku z powyższym, niemożliwe jest jednoznaczne stwierdzenie, że przejście prawa własności gruntów na Państwo nastąpiło z mocy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968 r. Nie zachodzą zatem przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto organy administracji nie wskazały i nie ustaliły, do którego podmiotu (kategoria) przedmiotowe mienie miało należeć w dacie wejścia w życie ww. ustawy, a Sąd I instancji błędnie uznał, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, że zarząd przedmiotowych działek należał do organów prezydiów gromadzkich rad narodowych. Doszło więc do naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., poprzez akceptację braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, akceptację błędnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, polegającej na wadliwym przyjęciu, że działki stanowią mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Niedopuszczalna jest akceptacja przez Sąd poglądu, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadząc postępowanie dowodowe są zwolnione z wykazywania istotnych dowodów dla potwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Konsekwencją wskazanego poglądu jest niedopuszczalne przerzucenie na stronę ciężaru wykazania, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. W ocenie autora skargi kasacyjnej z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy aktualnych w 1976 r. nie wynika, że Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowych działek i nie mogą być one miarodajne dla oceny stanu prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Co prawda organ I instancji uzyskał zaświadczenie Starosty Powiatowego w Świdniku stwierdzające, że wówczas działki należały do Skarbu Państwa, ale zaświadczenie to budzi poważne wątpliwości, gdyż z dokumentów archiwalnych, którymi dysponuje Starosta, w żaden sposób nie wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. grunty te należały do Skarbu Państwa. Powyższe stanowisko potwierdzają również wypisy (zaświadczenia) z rejestru gruntów na datę 1 stycznia 2007 r. oraz 1 stycznia 2008 r. (w aktach sprawy), w którym jako podmiot ewidencyjny wskazano Skarb Państwa nie jako właściciela, ale władającego na zasadach posiadania samoistnego. Wprawdzie wskazane dokumenty obrazują stan aktualny w dniu 1 stycznia 2007 r. oraz 1 stycznia 2008 r., ale gdyby z dokumentów archiwalnych (1976 r./1978 r.) znajdujących się w posiadaniu Starosty w sposób bezsporny wynikała własność Skarbu Państwa i później ( tj. pomiędzy 1976 r./ 1978 r. a 2007 r. / 2008r.) nie zaszłyby żadne zmiany w tym zakresie, okoliczność własności Skarbu Państwa z całą pewnością zostałaby ujawniona w wypisach (zaświadczeniach) z rejestru gruntów. Tymczasem iż Skarb Państwa do końca roku 2008 r. był wyłącznie władającym i dopiero od stycznia 2009 r. w ewidencji gruntów i budynków figuruje jako właściciel. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy( pkt 2). Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy przywołać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, wskazać na czym polegało uchybienie tym przepisom i uzasadnić, dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, w związku z tym w pierwszej kolejności oceny wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. W tym zakresie wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. wiąże z zaakceptowaniem przez Sąd I instancji (poprzez oddalenie skargi) trzech uchybień, których dopuściły się, jej zdaniem, organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Pierwszym z tych uchybień jest niepełne zgromadzenie materiału dowodowego i jego błędna ocena, a także przerzucenie ciężaru dowodzenia na stronę w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie prowadzone było z urzędu. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie można wyprowadzić wniosku, iż wskazane w decyzji mienie podlegające komunalizacji stanowi tożsame działki, z tymi, które zostały wydzielone jako drogi w toku postępowania scaleniowego, zatwierdzonego decyzjami Wojewody Lubelskiego z 1978 r. Powyższy zarzut nie może zostać uznany za uzasadniony. Sąd I instancji wyjaśnił, dlaczego w rozpoznawanej sprawie nie było konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego, wskazując, że skoro przejście własności gruntów na Państwo nastąpiło z mocy prawa (na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów), a dodatkowe dokumenty, w tym wpisy w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej obejmującej działki wymienione w decyzji to potwierdzają, nie było potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego. Sąd I instancji uwzględnił także, że mimo iż księga wieczysta dla tej nieruchomości założona została po 1990 r., to sąd wieczystoksięgowy z urzędu badał zasadność wpisu, jak i dołączone do wniosku dokumenty świadczące o prawie własności, a w tej sprawie dokumentami tymi były, między innymi, właśnie decyzje scaleniowe. Wobec tego organy były związane wpisem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, które powstało z mocy samego prawa, a ujawnione zostało w księdze wieczystej w oparciu o decyzje scaleniowe. A skoro nabycie własności nastąpiło z mocy samego prawa, nie było potrzeby gromadzenia w aktach innych dokumentów, prawo to potwierdzających. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela powyższy pogląd Sądu I instancji. Dodatkowo jedynie wskazać należy, że powoływany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, iż do 2009 r. Skarb Państwa w ewidencji gruntów określany był jako "władający" a nie właściciel, nie jest trafny. Problematyka ewidencji gruntów w okresie od 15 lutego 1955 r. do 30 czerwca 1989 r. uregulowana była w dekrecie z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz.32). Art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) tego dekretu stanowił, że ewidencja obejmuje co do gruntów: położenie gruntów i ewentualną nazwę nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, granice i obszar gruntu oraz rodzaj użytków, natomiast art. 2 ust. 2 wskazywał, że w ewidencji podaje się osobę właściciela oraz inne osoby, w których władaniu grunt lub budynek znajduje się, jak również miejsce zamieszkania (siedzibę) tych osób. Od dnia 1 lipca 1989 r. zagadnienia ewidencji gruntów reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163), która w art. 20 ust. 1 pkt 1 stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Natomiast art. 20 ust.2 pkt 1 stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Z kolei w myśl art. 51 tej ustawy w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Nie może zatem budzić zastrzeżeń określanie Skarbu Państwa jako władającego, do czasu wprowadzenia do rejestru danych właściciela, na podstawie ujawnionego w księdze wieczystej wpisu prawa własności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne. Nie rozstrzyga sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw, a pełni jedynie funkcje rejestrujące stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1718/13, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut przeniesienia przez organ ciężaru dowodu na stronę, mimo że postępowanie prowadzone było z urzędu, także nie jest uzasadniony. Wskazać należy, że zwłaszcza po zmianie brzmienia art. 7 k.p.a, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) zwiększona została rola udziału stron w toku postępowania administracyjnego, tak aby zarówno mogły aktywniej wpływać na wyjaśnienie stanu faktycznego, jak i nie przenosiły całego ciężaru postępowania na organ procedujący w sprawie. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego, a organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyroki z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08 i z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Jeżeli strona w rozpoznawanej sprawie dysponowała dowodami istotnymi dla rozstrzygnięcia lub mogła wskazać ich ewentualne źródło, to winna była dowody te wskazać lub zawnioskować o ich przeprowadzenie. Jednakże w toku postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie ograniczyła się jedynie do przesłania oświadczenia, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania komunalizacyjnego oraz, że nie ma przesłanek do nabycia przez Gminę wskazanych nieruchomości, a działki nie są niezbędne do wykonywania zadań przez Gminę, nie są również związane z realizacją jej zadań, w związku z czym Gmina nie jest zainteresowana ich przejęciem. Trudno więc uznać, że strona postępowania administracyjnego podjęła jakiekolwiek działania umożliwiające uzupełnienie lub odmienną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Wobec powyższych rozważań pierwszy z zarzutów procesowych skargi kasacyjnej należy uznać za nietrafny. Drugim uchybieniem w zakresie przepisów postępowania podnoszonym przez skarżącą kasacyjnie jest niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu II instancji. Rzeczywiście, uzasadnienie to można określić jako lakoniczne, ale zawiera ono wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. i umożliwia sądowoadministracyjną kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Trzecim uchybieniem wskazanym w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest błędne określenie przez organy strony postępowania. Na poparcie tego twierdzenia skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ odwoławczy użył określenia " po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy Trawniki", a nie Gminy Trawniki, co stanowić ma istotny błąd. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do tego zarzutu, ponieważ zawarty był on także w skardze i wskazał, że w sentencji decyzji organy obu instancji prawidłowo stwierdziły nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę Trawniki, odwołanie od decyzji wniosła gmina reprezentowana przez wójta, gdyż z mocy art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, to wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. W związku z tym Sąd ten uznał zarzut niewłaściwego określenia strony za niezasadny, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, z jakiego powodu wydał konkretny rodzaj orzeczenia. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. byłby skuteczny także wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę kasacyjną (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 443/14, z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1733/14 i powołane w ich uzasadnieniach orzeczenia, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja niewątpliwie jednak nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na właściwe przepisy prawa materialnego ( art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów) i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania, a także wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku art. 151 p.p.s.a. Z rozważań Sądu jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 zawarcie innej oceny legalności zaskarżonych decyzji, niż ocena prezentowana przez stronę. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny powyższy zarzut skargi kasacyjnej, jako wynikający jedynie z braku akceptacji dla treści zapadłego w sprawie orzeczenia i zawartej w uzasadnieniu wydanego wyroku argumentacji. Skoro zarzuty dotyczący naruszenia przepisów postępowania okazały się nietrafne, należy przejść do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Naruszenie to, rażące w ocenie autora skargi kasacyjnej, polegać miało na wadliwej wykładni i zastosowaniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, ponieważ organy administracji nie wykazały, że komunalizowane działki stanowiły mienie należące do konkretnej rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a także, aby stanowiły one drogi. Wskazać zatem należy, że Sąd I instancji w sposób jednoznaczny wyjaśnił, powołując się na normę wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968 r., że grunty wydzielone podczas scalania na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych przechodziły na własność Państwa. Zarząd tymi gruntami należał do organów prezydiów gromadzkich rad narodowych, chyba że zarząd ten na podstawie innych przepisów przeszedł do właściwości innych organów. Skoro więc grunty te przeszły z mocy samego prawa na własność Państwa i przekazane zostały w zarząd organom prezydiów właściwych rad narodowych, to zarzut niewykazania , że wskazane działki stanowią mienie podmiotów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy jest całkowicie pozbawiony podstaw. Ponadto, z dołączonego do akt sprawy odpisu zwykłego księgi wieczystej wynika, że w postępowaniu wieczystoksięgowym jako podstawę wpisu wskazano m.in. decyzje scaleniowe z 1978 r. oraz powołano art. 5 ustawy z 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Świadczy to jednoznacznie, że decyzje te były oceniane w toku tamtego postępowania i sąd uznał je, obok innych dokumentów, za podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela gruntów w oparciu o powołany wyżej przepis. W księdze tej jako sposób korzystania z gruntów wpisano "dr – drogi". Takie samo przeznaczenie komunalizowanego mienia wynika z pisma Starosty Świdnickiego z dnia 19 sierpnia 2011 r., w którym stwierdzono, że na podstawie rejestru pomiarowo – klasyfikacyjnego gruntów po scaleniu, wpisanego do Składnicy Geodezyjnej w 1980 r., działki te wykazane są jako drogi lokalne w posiadaniu Urzędu Gminy w Trawnikach, a rejestr ten obowiązuje do chwili obecnej. Grunty te, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie zostały przez Sąd I instancji określone jako drogi gminne, przeciwnie - Sąd ten stwierdził, że właśnie w związku z nieposiadaniem przez nie kategorii dróg publicznych, zastosowanie do nich mają przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968 r. Skarżąca kasacyjnie na żadnym etapie postępowania nie wykazała istnienia jakiejkolwiek okoliczności, która mogłaby przeczyć przyjętej przez Sąd I instancji ocenie faktycznej i prawnej. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, również nieprzywołanie przez organy w rozstrzygnięciu przepisów ustawy z 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, skoro nabycie na własność przez Państwo tego rodzaju gruntów na skutek postępowania scaleniowego nastąpiło z mocy samego prawa, a podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.