I OSK 330/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 467/20 w sprawie ze skargi T.C. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie podziału województwa zachodniopomorskiego na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do kategorii 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T.C. na rzecz Sejmiku Województwa [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 467/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dalej jako "WSA", oddalił skargę T.C. na uchwałę Sejmiku Województwa [...], dalej jako "Sejmik Województwa", z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie podziału województwa [...] na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do kategorii. Skarżący złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając go w całości, zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię i niezastosowanie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r., poz. 67 i 148), dalej jako: "u.p.ł.", poprzez przyjęcie, że aktualna regulacja art. 27 ust. 1 u.p.ł. pozwala na ukształtowanie granic obwodu łowieckiego bez niedopuszczalnej ingerencji w konstytucyjne prawo własności właścicieli nieruchomości mających być włączonymi w obszar obwodu łowieckiego, w sytuacji gdy przy włączaniu do obwodu łowieckiego nieruchomości skarżącego doszło do faktycznego pozbawienia skarżącego prawa do posiadania nieruchomości i korzystania z niej, a więc do faktycznego wywłaszczenia nieruchomości, albowiem szkody wyrządzane przez zwierzynę uniemożliwiają prawidłowe gospodarowanie działkami rolnymi, w tym uprawianie jakichkolwiek roślin, nadto uniemożliwiają prowadzenie działalności preferowanej przez skarżącego, w tym wypasu owiec i bydła, z uwagi na kierowanie przez myśliwych dzikiej zwierzyny na działki skarżącego, przy czym powyższe ograniczenia prawa własności, wprowadzone ze względu na ochronę środowiska, nie mają charakteru proporcjonalności w stosunku do konstytucyjnie zagwarantowanego skarżącemu prawa własności, 2. błędną wykładnię i niezastosowanie w procedurze uchwałodawczej art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 27b ust. 1 Prawa łowieckiego w zw. z art. 27 ust. 1 u.p.ł., poprzez przyjęcie, że uprawnienie właściciela nieruchomości, zawarte w treści art. 27b ust. 1 u.p.ł. powoduje, że objęcie nieruchomości obwodem łowieckim nie narusza w sposób niedopuszczalny gwarantowanego prawa własności Skarżącego, a zarazem wychodzi naprzeciw wynikającemu z art. 53 ust. 1 Konstytucji RP prawa zapewnienia każdemu wolności sumienia, w sytuacji gdy o ile złożenie oświadczenia przez skarżącego o zakazie wykonywania polowania na jego nieruchomości istotnie spowoduje, iż na nieruchomości skarżącego nie będzie dochodziło do polowań (co zgodne jest z zapatrywaniami światopoglądowymi i humanitarnymi skarżącego), o tyle: - po pierwsze, nie spowoduje to wyłączenia nieruchomości skarżącego z obwodu łowieckiego, a tym samym osoby trzecie nadal będą mogły wkraczać na jego teren, np. w celu dokarmiania zwierząt, stąd skarżący będzie musiał nadal znosić na własnej działce ograniczenia w jej użytkowaniu; - po drugie, oświadczenie takie pozbawi skarżącego rekompensaty za szkody wyrządzone przez łosie, jelenie, daniele, dziki i sarny w uprawach i płodach rolnych, zarówno od dzierżawców lub zarządcy obwodu łowieckiego, jak również odszkodowania za szkody wyrządzone przez zwierzynę, które przysługiwałoby mu od Skarbu Państwa w przypadku, gdyby nieruchomości skarżącego nie należały do okręgu łowieckiego; II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez Organ przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego, w rezultacie których doszło do błędnej oceny materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji do błędnego ustalenia, że skarżący nie wskazał, iż objęcie obwodem łowieckim należących do niego nieruchomości spowoduje konieczność zaprzestania lub istotnego ograniczenia prowadzenia na niej dotychczasowej działalności, w sytuacji gdy: - objęcie nieruchomości skarżącego obwodem łowieckim spowodowało, iż produkcja roślinna na działkach skarżącego jest niemożliwa - gospodarka łowiecka doprowadziła do tego, iż straty w uprawach wynoszą rokrocznie 100% (protokół szacowania ostatecznego szkody z dnia 21 maja 2019 r. - w załączeniu), tym samym uprawa preferowanych przez skarżącego roślin jest niemożliwa; przed objęciem ziemi obwodem łowieckim skarżący uprawiał grykę, mieszanki zbóż z motylkowymi, rośliny pastewne i miododajne, obecnie na nieruchomościach są wyłącznie użytki zielone, - skarżący zmuszony był do zaprzestania wypasu owiec na swoich działkach należących do obwodu łowieckiego, albowiem przez działania myśliwych na jego działki celowo kierowana była dzika zwierzyna. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że włączenie określonej nieruchomości do obwodu łowieckiego stanowi głęboką ingerencję w prawo własności. W jego przypadku doprowadziło to do faktycznego pozbawienia go prawa do posiadania nieruchomości i korzystania z niej, a więc do faktycznego wywłaszczenia nieruchomości, poprzez uniemożliwienie prawidłowego gospodarowania działkami rolnymi. Wskazał, że dokonywanie przez zwierzynę zniszczeń w uprawach skarżącego jest wynikiem prowadzonej przez obwody łowieckie gospodarki łowieckiej, w tym m.in. przez dokarmianie przez dzierżawców/zarządców obwodów zwierząt na nęciskach, w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącego. Podkreślił, że przewidziane w art. 27b ust. 1 u.p.ł. uprawnienie do złożenia oświadczenia o zakazie wykonywania polowania na nieruchomości nie spowoduje wyłączenia nieruchomości skarżącego z obwodu łowieckiego, a jedynie pozbawi go prawa do rekompensaty za szkody wyrządzone przez dzikie zwierzęta (co z kolei w jego ocenie jest niezgodne z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Co więcej w jego ocenie "włączenie nieruchomości do obwodu łowieckiego prowadzi także do obniżenia jej wartości, a wskazany uszczerbek również nie jest rekompensowany przez Państwo. W efekcie włączenia nieruchomości prywatnej do okręgu łowieckiego, to ich właściciele stają się faktycznymi podmiotami realizującymi na własny koszt obowiązek Państwa dbania o środowisko naturalne.". Skarżący nie zgodził się też ze stwierdzeniem jakoby nie wskazał, iż objęcie obwodem łowieckim należących do niego nieruchomości spowoduje konieczność zaprzestania lub istotnego ograniczenia prowadzenia na niej dotychczasowej działalności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ wskazał, że obecne brzmienie art. 27 Prawa łowieckiego zawiera szereg regulacji, które zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13, gwarantują właścicielom ochronę ich praw. Wskazał też na możliwość ograniczeń ochrony prawa własności, m.in. ze względu na ochronę środowiska. Ponadto w jego ocenie zarzuty dotyczące braku możliwości prowadzenia upraw, wypasu zwierząt domowych i braku powiadamiania o polowaniach, nie powinny być kierowane do organu uchwałodawczego, ale do zarządcy obwodu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przypomnieć należy, że skarga w niniejszej sprawie została wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., należy oceniać w płaszczyźnie materialnoprawnej. Wymagane jest stwierdzenie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego zawierającego normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi, z której wywodzony jest interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej uwzględnienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z której wywodzi swój interes prawny. W skardze kasacyjnej, w zakresie naruszenia prawa materialnego, Skarżący podnosi naruszenie art. 27 ust. 1 i art. 27b ust. 1 u.p.ł. w związku z przepisami Konstytucji, tj. art. 31 ust 3 i art. 64 ust. 1 i 3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że regulacja u.p.ł. w zakresie ustanawiania obwodów łowieckich uległa zmianie po wyroku TK z dnia z dnia 10 lipca 2014 r. , sygn. akt P 19/13. Zarzuty ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie precyzują jak autor skargi rozumie wskazany w zarzutach związek przepisów ustawy u.p.ł. z Konstytucją, a mianowicie, czy: powołane przepisy Konstytucji należy traktować jako składową normy, czy jedynie dyrektywę interpretacyjną w zakresie wykładni i stosowania powołanych w zarzucie przepisów art. 27 ust. 1 i art. 27b ust. 1 u.p.ł. W ocenie składu orzekającego przepisy art. 27 ust. 1 i art. 27b ust. 1 u.p.ł., według brzmienia w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały nie budzą wątpliwości w zakresie ich zgodności z powołanymi w zarzutach skargi zasadami konstytucyjnymi. Według art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji obecna regulacja prawna zapewnia właścicielom wpływ na sposób wykonywania przez nich prawa własności nieruchomości włączonych do obwodu łowieckiego. W art. 27 ust. 8 u.p.ł. przewidziano szereg obowiązków marszałka województwa, które musi on spełnić w procedurze poprzedzającej podjęcie uchwały w przedmiocie podziału województwa na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do kategorii. Zalicza się do nich: obowiązek wprowadzenia zmiany do projektu uchwały wynikającej z rozpatrzenia opinii i dokonanych uzgodnień, obwieszczenia o projekcie uchwały i poinformowania o prawie zgłaszania uwag do projektu (informując o formie i miejscu składania uwag), wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu oraz umieszczenia go na stronie internetowej urzędu marszałkowskiego, rozpatrzenia uwag do tego projektu, wprowadzenia zmiany do projektu uchwały wynikającej z rozpatrzenia tych uwag, w szczególności przez oznaczenie na mapie przebiegu graficznego wyłączeń wynikających z tych uwag oraz powierzchni obwodu łowieckiego po uwzględnieniu tych wyłączeń. Przedmiotowe uwagi do projektu uchwały, może wnieść każdy właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości objętej projektem uchwały. Skarżący skorzystał z tego uprawnienia kierując do Organu pismo z dnia 8 grudnia 2019 r., w którym nie zgodził się na objęcie jego nieruchomości obwodem łowieckim nr [...]. Uwagi te zostały rozpatrzone przez Zespół opiniodawczo-doradczy ds. podziału województwa [...] na obwody łowieckie, który to organ zawnioskował o nieuwzględnienie tych uwag, bowiem nie zachodzą przesłanki z art. 27 ust. 12 u.p.ł. Przepis ten stanowi, że przy rozpatrywaniu uwag dotyczących wyłączenia nieruchomości z obwodu łowieckiego uwzględnia się szczególne właściwości nieruchomości lub prowadzonej na niej działalności, które istotnie utrudnią prowadzenie na niej gospodarki łowieckiej, albo - w przypadku objęcia nieruchomości obwodem łowieckim - spowodują konieczność zaprzestania lub istotnego ograniczenia prowadzenia na niej dotychczasowej działalności. Uwagi te nie zostały uwzględnione w procedurze poprzedzającej podjęcie uchwały, o czym świadczy pismo z dnia [...] stycznia 2020 r. Jak argumentowano, Skarżący nie wskazał szczególnych właściwości nieruchomości lub prowadzonej na niej działalności, które utrudniałyby prowadzenie na niej gospodarki łowieckiej, ani nie wskazał okoliczności, które - po objęciu nieruchomości obwodem łowieckim – spowodowałyby konieczność zaprzestania lub istotnego ograniczenia prowadzenia na niej dotychczasowej działalności. Unormowanie art. 27 ust. 1 u.p.ł. niewątpliwie upoważniało Sejmik Województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. W istocie ww. przepis wpływa na zakres prawa właścicieli nieruchomości, umożliwiając ich włączenie do obwodu łowieckiego mocą uchwały sejmiku województwa, jednakże nie jest to działanie bezprawne, bowiem w ocenie NSA, spełnione zostały kryteria określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z kolei art. 27b ust. 1 u.p.ł. stanowi, że będący osobą fizyczną właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego może złożyć oświadczenie o zakazie wykonywania polowania na tej nieruchomości w formie pisemnej. Jednakże nie przysługuje wówczas właścicielowi takiej nieruchomości odszkodowanie za szkody wyrządzone przez łosie, jelenie, daniele, dziki i sarny w uprawach i płodach rolnych, a wynika to z brzmienia art. 48 ust. 7 u.p.ł. Oświadczenie o zakazie wykonywania polowania lub cofnięcie oświadczenia o zakazie wykonywania polowania składa się przed starostą. Starosta jest zobowiązany do nieodpłatnego poświadczania własnoręczności podpisu właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego na oświadczeniu lub cofnięciu oświadczenia (art. 27b ust. 4 ww. ustawy). Zatem ustawa przewiduje mechanizm ustanowienia zakazu wykonywania polowania na nieruchomości przez koło łowieckie. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że według nowej regulacji u.p.ł. objęcie nieruchomości obwodem łowieckim nie narusza w sposób niedopuszczalny gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieskuteczne. Chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów k.p.a. W procedurze stanowienia ww. aktu prawa miejscowego przepisy te nie miały zastosowania. Ponadto postanowienia kwestionowanej uchwały nie wprowadzają zakazów ani nakazów, z których można byłoby wyinterpretować podnoszone przez skarżącego okoliczności, t.j.: niemożność prowadzenia dotychczasowej produkcji roślinnej oraz zaprzestanie wypasu owiec. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.