I OSK 328/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1094/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Ministra Klimatu z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1094/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu z [...] stycznia 2020 r. [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddalił skargę. Sąd przedstawił następujący przebieg postępowania: Minister Klimatu, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie, skarżący) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, postanowieniem z [...] stycznia 2020r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w toczącym się postępowaniu z wniosku Burmistrza Gminy [...] z [...] maja 2019r. w sprawie zmiany przeznaczenia [...] ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając postanowienie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżące Stowarzyszenie żądało dopuszczenia do udziału w postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem Burmistrza Gminy [...], w sprawie zmiany przeznaczenia [...] ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne, w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Sąd wyjaśnił, że podstawę wniosku Burmistrza stanowił art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t.Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 – dalej: ustawa), w świetle którego przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska. Zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 tej ustawy wyrażenie zgody, o której mowa wyżej, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stosownie zaś do treści art. 7 ust. 3a tej ustawy stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, to jest w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawodawca wprowadzając ten przepis do porządku prawnego zdecydował się na radykalne ograniczenie podmiotów, którym przysługuje status strony w tym postępowaniu. Taki był cel, który ustawodawca chciał osiągnąć poprzez wprowadzenie w życie tego przepisu. Realizując ten cel zdecydował o tym, że stroną postępowania nie będzie podmiot mający największe uprawnienia do nieruchomości, to jest jej właściciel. Aczkolwiek nie wyłączono wprost możliwości zastosowania w postępowaniu, o którym mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych art. 31 § 1 i § 3 k.p.a., to jednak Sąd podziela zdanie organu oraz dotychczas prezentowane w orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1431/16, oraz z 23 kwietnia 2020r. sygn. akt II OSK 1653/19 -dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)., że wykładnia celowościowa przemawia za tym, że art. 31 § 1 i § 3 k.p.a. nie może być w tym postępowaniu stosowany a zatem organizacja nie może uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Sąd podkreślił, że w sytuacji w której ustawodawca w określonym postępowaniu ogranicza stosowanie art. 28 k.p.a., to inne podmioty, nawet powołujące się na swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie są stronami postępowania. Tym samym organizacja powołująca się na interes prawny tych osób, nie może uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Niemożność uczestnictwa Stowarzyszenia w postępowaniu, jak to zostało już wcześniej wskazane, wynika z faktu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ustawy - art. 31 § 1 i § 3 k.p.a. nie ma zastosowania, nie zaś z faktu, że cele statutowe Stowarzyszenia nie są związane z przedmiotem postępowania- ta kwestia, co należy zauważyć, nie była bowiem przedmiotem badania przez organ. Sąd zauważył również, że przywoływane przez skarżącego poglądy doktryny zostały ukształtowane w odmiennym stanie prawnym, bowiem przed wejściem w życie art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazany przepis, jak wskazano powyżej, przesądził natomiast, że stroną postępowania jest jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta a zatem podmiot wnioskujący o zmianę przeznaczenia gruntu leśnego. Konsekwencją powyższego było nieuznanie zarzutów skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego - art. 7 ust. 3a w zw. z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 - pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) w zw. z art. 17 pkt 6 lit c. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) w zw. z art. 28 oraz art. 31 § 1 pkt 2) i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w postępowaniu w sprawie wyrażenia przez Ministra Klimatu zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa art. 31 § 1 i 3 k.p.a. nie ma zastosowania a tym samym w postępowaniu nie może uczestniczyć na prawach strony organizacja społeczna (której cele statutowe wykazują merytoryczny związek z przedmiotem postępowania, a za jej udziałem w tym postępowaniu przemawia interes społeczny), mimo że zarówno wykładnia językowa, celowościowa, jak i systemowa przemawia za stosowanie art. 31 k.p.a. we wskazanym wyżej postępowaniu oraz za dopuszczeniem organizacji społecznej do tego postępowania. Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości postanowienia organu z dnia [...] stycznia 2020 r. o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony. Ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. –Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Klimatu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów podniesionych w podstawie skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jakkolwiek jest obwarowane przesłankami określonymi w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., nie jest oderwane od unormowań regulujących udział samych stron w postępowaniu administracyjnym. Jak wprost stanowi art. 31 § 3 K.p.a., organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Podmiot występujący na prawach strony nie ma w nim ani własnego interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. Podmiot taki nie może dysponować samym postępowaniem, ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy. Może wykorzystywać jedynie takie uprawnienia jakimi dysponuje strona postępowania administracyjnego (patrz: Barbara Adamiak/Janusz Borkowski "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 191/07; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07, ONSA i wsa 2009/4/76; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13 i orzecznictwo oraz piśmiennictwo tam przywołane). Organizacja społeczna nie może zatem być traktowana jak podmiot, którego uprawnienia są oderwane od uprawnień stron postępowania, czy też wręcz podmiot o statusie specjalnym, mającym uprawniania szersze, niż inne podmioty roszczące sobie prawo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na materialnoprawny charakter instytucji interesu prawnego oraz pojęcia strony, nie jest poddawane w wątpliwość uprawnienie ustawodawcy do wprowadzania unormowań zacieśniających krąg stron postępowania, uwarunkowanych przedmiotem tego postępowania (patrz: B. Adamiak/J. Borkowski, op. cit. s. 233). W sytuacji, w której ustawodawca w określonym postępowaniu ogranicza stosowanie art. 28 K.p.a., stanowiąc, że stroną może być jedynie wyraźnie określony podmiot, inne podmioty, nawet powołujące się na swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie są stronami postępowania. W konsekwencji, organizacja społeczna, powołująca się na interes prawny tych osób, nie może uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). W myśl art. 7 ust. 3a tej ustawy, stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Stanowisko ustawodawcy nie jest rezultatem nieuzasadnionego pominięcia interesów prawnych innych osób. Na skład podmiotowy tego postępowania poprzez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów, aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta), wpływa ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych z procedurą planistyczną (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, ONSA i wsa 2014/2/17; postanowienie NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1063/16). Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2279/15, adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest wyłącznie gmina. Pozostałe podmioty zainteresowane zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości korzystając ze środków prawnych, przewidzianych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym. Podmioty faktycznie zainteresowane (pozytywnie lub negatywnie) zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, przed wystąpieniem gminy o udzielenie zgody, mogą składać do gminy stosowne wnioski planistyczne. W efekcie, trafne jest stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, według którego, w postępowaniu w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może uczestniczyć organizacja społeczna działająca na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1431/16). i tym samym nie można było uznać za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej Wbrew tezie sformułowanej w opisie naruszenia, ustawodawca, poprzez unormowanie art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 28 oraz art. 31 § 3 K.p.a., wykluczył udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Wyłączenie to jest niezależne od spełniania przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. sytuacji, w której dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu byłoby uzasadnione celami statutowymi oraz gdyby przemawiał za tym interes społeczny. Skoro należało odmówić dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu z powodu zamkniętego katalogu podmiotów mających prawo do udziału w tym postępowaniu, bezprzedmiotowe jest rozważanie spełniania przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.