I OSK 326/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1572/21 w sprawie ze skargi J.Ż. i R.Ż. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 6 maja 2021 r. nr DLI-IV.7615.293.2020.MW w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1572/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.Ż. i R.Ż. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 6 maja 2021 r. nr DLI-IV.7615.293.2020.MW w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła J.Ż., zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255) z mocą od 16 grudnia 2020 r., polegający na wprowadzeniu obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu przewidzianego przepisami prawa administracyjnego; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) polegające na nieuwzględnieniu przy rozstrzyganiu sprawy art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), który dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255) z mocą od 16 grudnia 2020 r., polegający na wprowadzeniu obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu przewidzianego przepisami prawa administracyjnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ, uczestnik postępowania, a także drugi ze skarżących nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Wprawdzie w skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, to oba zarzuty opierają się na tezie, że w przedmiotowej sprawie powinien zostać zastosowany art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; dalej: specustawa covidowa). Przepis art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej został dodany z dniem 16 grudnia 2020 r. na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1). W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Podkreślenia wymaga, że problematyka omawianego przepisu była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z 18 stycznia 2023 r., I GSK 313/22, z 28 listopada 2023 r. II GSK 106/23, z 21 czerwca 2023 r. I GSK 1164/22, 28 lutego 2023 r. I GSK 1071/22, z 5 marca 2024 r., III OSK 1382/22, zgodnie z którym ww. przepis wszedł w życie 16 grudnia 2020 r. i nie ma mocy wstecznej, a więc ma zastosowanie do terminów, które upłynęły od dnia 16 grudnia 2020 r., a więc od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakres zastosowania tego przepisu nie obejmuje uchybień terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, jednak zakończyły swój bieg przed 16 grudnia 2020 r. Analiza art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej, wprowadzonego przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r., w związku z dyspozycją przepisu końcowego art. 10 tej ustawy zmieniającej, nie pozostawia wątpliwości co do zakresu retroaktywnego działania nowej regulacji. W zakresie przepisów zmieniających objętych art. 1 pkt 3 lit. a, art. 1 pkt 3 lit. b oraz pkt 19 i 20, art. 1 pkt 26 oraz art. 8 w zakresie dodawanego art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej (zob. art. 10 pkt 3) ustawodawca wyraźnie nadał nowej regulacji wsteczną moc obowiązującą. Natomiast w zakresie pozostałych zmian normatywnych (w tym wynikających z art. 1 pkt 24, który wprowadził art. 15zzzzzn2) ustanowiono expressis verbis proaktywną skuteczność prawną zmiany normatywnej. Oznacza to, że przepis art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej odnosi się do terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, których bieg nie zakończył się do dnia 16 grudnia 2020 r. (dnia wejścia w życie nowego prawa) i nie może wpływać na skutki prawne zakończenia biegu tego rodzaju terminów, który nastąpił do dnia 15 grudnia 2020 r. Przeciwna wykładnia w zakresie ustalenia czasowego zakresu skuteczności prawnej art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej prowadziłaby do rozszerzającej wykładni regulacji intertemporalnej, co zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni tego rodzaju przepisów jest niedopuszczalne. Nie jest przekonującym argumentem odwołanie się do treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 specustawy covidowej w zakresie sformułowania "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", gdyż ta treść normatywna wyznacza jedynie opisowo zakres zastosowania powyższego przepisu, natomiast nie reguluje zakresu czasowego skuteczności prawnej nowego prawa. Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że decyzją z 19 maja 2020 r. nr GN-II.7570.18.89.2019.RK, Wojewoda Lubelski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 673,05 zł na rzecz R.Ż. i J.Ż., z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0026 ha. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji wynika, że została ona doręczona J.Ż. w dniu 1 czerwca 2020 r., natomiast R.Ż. - w dniu 26 maja 2020 r. Wobec powyższego termin na wniesienie odwołania upłynął w przypadku J.Ż. z dniem 15 czerwca 2020 r. (poniedziałek), natomiast ostatnim dniem na wniesienie odwołania przez R.Ż. był 9 czerwca 2020 r. W dniu 16 czerwca 2020 r. Wojewoda Lubelski, działając na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., zaświadczył, iż ww. decyzja z 19 maja 2020 r. stała się ostateczna w dniu 16 czerwca 2020 r. Powyższe zaświadczenie zostało doręczone R.Ż. w dniu 18 czerwca 2020 r. Z kolei J.Ż. zaświadczenie zostało doręczone w trybie zastępczym w dniu 10 lipca 2020 r. Od powyższej decyzji odwołanie w dniu 1 sierpnia 2020 r. wnieśli R.Ż. i J. Ż. W odwołaniu zawarli także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. We wniosku o przywrócenie terminu skarżący wskazali, że w decyzji z 19 maja 2020 r. wprowadzono ich w błąd pouczając o prawie do odwołania w terminie 14 dni od daty zakończenia stanu epidemii w trybie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 specustawy covidowej, który nie obowiązywał już w dacie wydania rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem skarżących, treść pouczenia jasno wskazywała datę zakończenia stanu epidemii będącą początkiem biegu terminu na odwołanie. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem (błędnie nazwanym decyzją) z 6 maja 2021 r. po rozpatrzeniu wniosku R.Ż. i J.Ż. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z 19 maja 2020 r. odmówił R. Ż. i J.Ż. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji Wojewody Lubelskiego z 19 maja 2020 r., oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Zdaniem organu skoro w sprawie niniejszej początkową datą terminu na złożenie wniosku był dzień 18 czerwca 2020 r., w którym skarżący mieli realną możliwość podjęcia czynności, to zasadnym jest uznanie, iż wniosek o przywrócenie terminu złożony w dniu 1 sierpnia 2020 r. był spóźniony, wniesiono go bowiem po upływie siedmiodniowego terminu, o jakim mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Powyższe ustalenia Sądu I instancji nie zostały zakwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Skoro w tej sprawie termin do wniesienia odwołania upłynął w przypadku J. Ż. z dniem 15 czerwca 2020 r. (poniedziałek), natomiast ostatnim dniem na wniesienie odwołania przez R.Ż. był 9 czerwca 2020 r., a więc w obu przypadkach termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej, to jest przed dniem 16 grudnia 2020 r., to oczekiwanie strony skarżącej kasacyjnie zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie jest bezpodstawne. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 15zzzzzn2 specustawy covidowej poprzez jego błędną wykładnię lub niezastosowanie, a w konsekwencji nie ma podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za zasadne. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.