I OSK 3235/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 253/14 w sprawie ze skargi I.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2014 r. nr [..] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 253/14, po rozpoznaniu skargi I. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, z dnia 11 lutego 2014 r. nr [..]w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 listopada 2012 r. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2011r. nr [..], wydaną na podstawie 132 K.p.a., Prezydent Miasta Gdańska, po ponownym rozpoznaniu wniosku I. I., uchylił własną decyzję z dnia 8 sierpnia 2011 r. o odmowie przyznania prawa do świadczeń alimentacyjnych i przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla S. I., w wysokości 350 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r. Decyzją z dnia 10 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Gdańska podwyższył kwotę świadczenia z funduszu alimentacyjnego do wysokości 500 zł miesięcznie. W pozostałej części decyzja z 2010 r. pozostała bez zmian. Postanowieniem z dnia 20 września 2012 r. Nr [..]Prezydent Miasta Gdańska wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną - S. D., na okres świadczeniowy 2011/2012. Następnie decyzją z dnia 11 października 2012 r. nr [..]Prezydent Miasta Gdańska na mocy art. 145 § 1 pkt 5 Kpa uchylił ww. własną decyzję z dnia 19 sierpnia 2011 r. w części dotyczącej przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. oraz odmówił S. I. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres. Jako powód uchylenia decyzji wskazano na przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, wynoszącego 725 zł. We wrześniu 2012 r. do Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Gdańsku wpłynęła bowiem umowa o pracę zawarta przez I. D. z zakładem pracy [..]Sp. z o.o. w Gdańsku na czas nieokreślony od dnia 1 lipca 2011 r. oraz zaświadczenie pracodawcy o wysokości wypłaconego za lipiec 2011 r. wynagrodzenia (1386, 13 zł netto). I. D. nie wniosła odwołania od decyzji. Kolejną decyzją z dnia 21 listopada 2012 r. nr [..]Prezydent Miasta Gdańska ustalił, że kwota 3000 zł pobrana przez I. D. z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Jako podstawę prawną decyzji wskazano m.in. art. 2 pkt 7c, art. 9 ust. 2, art. 12 ust. 2, art. 23 ust. 1, 5, 6 i 7 oraz art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. 2009, Nr 1, poz. 7 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że we wniosku złożonym w sierpniu 2011 r. I. D. została pouczona o konieczności poinformowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Również w decyzji z dnia 19 sierpnia 2011r. zawarto pouczenie, że w przypadku zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie lub wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych brak jest praw do ich pobierania. Z uwagi na niedopełnienie przez I. D. obowiązku niezwłocznego zgłoszenia do organu faktu uzyskania dochodu powodującego przekroczenie określonego w art. 9 ust. 2 ustawy kryterium dochodowego, wypłacone w okresie od 1 października 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. świadczenia są świadczeniem nienależnie pobranym i strona na zasadzie art. 23 ust. 1 ustawy zobowiązana jest do ich zwrotu. W pouczeniu wskazano, że świadczenie wraz z odsetkami należy zwrócić w kasie organu lub na wskazany rachunek bankowy. W odwołaniu od decyzji I. D. podkreśliła, że decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca. Szczegółowo opisała swoją trudną sytuację życiową i finansową występując do organu o "umorzenie decyzji w całości". Wskazała, że nie ma z czego oddać wskazanych w decyzji pieniędzy, w szczególności, że ma najniższą krajową pensję, a na same opłaty wydaje ok. 700 zł. miesięcznie. Żądanie zwrotu pieniędzy po dwóch latach jest dla skarżącej niezrozumiałe, szczególnie, że w 2010 r. jej dochody były niższe. Do odwołania dołączone zostały dokumenty mające obrazować faktyczne zarobki strony w 2010 i 2012 r., ile dostaje na konto, czym dysponuje oraz wysokość miesięcznych, stałych opłat. Decyzją z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt [..]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 2 pkt 7 c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, zgodnie z którym nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. W ocenie organu sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie ponieważ na mocy postanowienia z dnia 20 września 2012 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie i w wyniku wznowienia postępowania uchylił decyzję przyznającą świadczenie i odmówił prawa do świadczeń na okres od 1 października 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. Decyzja ta stała się ostateczna i była podjęta w odrębnym postępowaniu. Z tych względów podnoszone przez stronę okoliczności faktyczne, dotyczące samego ustalania i przysługiwania prawa do świadczenia z funduszu nie mogą mieć znaczenia i mogły być skutecznie podniesione jedynie w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 11 października 2012 r. nr [..]. Odnosząc się do sytuacji materialnej strony organ wskazał, że art. 23 ust. 8 cyt. ustawy umożliwia umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, odroczenie ich płatności lub rozłożenie na raty, jednak pod warunkiem złożenia stosownego wniosku do Prezydenta Miasta Gdańska po przeprowadzeniu odrębnego postępowania w tej sprawie. W marcu 2014 r. I. D. złożyła wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 3000 zł wraz z odsetkami, nawiązując do treści swojego wcześniejszego odwołania. Postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone do czasu rozpatrzenia przez Sąd skargi I. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2014 r. , sygn. akt [..]. W opisanej skardze I. D. zwróciła się do Sądu o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt [..]w związku z naruszeniem przez organ art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 2 pkt 7 c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji. W ocenie skarżącej organ nie odniósł się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, aby okoliczności dotyczące ustalania i przysługiwania prawa do świadczenia nie miały znaczenia w przedmiotowej sprawie. Potwierdziła, że przyniosła później umowę o pracę na prośbę pracownika organu I instancji i nie była świadoma konieczności wcześniejszego jej przedłożenia, ponieważ nikt jej o tym wcześniej nie poinformował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając wyżej wymienione decyzje wskazał, że materialnoprawną podstawę opisanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W myśl art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), sprawy o świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Powyższe oznacza, że w sprawie należało stosować przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 stycznia 2012 r., tj. w dniu, w którym wydana została decyzja organu I instancji przyznająca na S. D. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r. w wysokości 500 zł miesięcznie i utrzymująca w mocy pozostałe części decyzji organu I instancji z dn.19 sierpnia 2011 r. Sąd zauważył, że stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Przywołane przepisy ustawy statuują obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 23 ust. 1), a także zawierają definicję ustawową świadczenia nienależnie pobranego (art. 2 pkt 7 lit. a/ - e/). Ponadto jest niesporne, że decyzją z dnia 10 stycznia 2012 r., przyznano skarżącej na córkę S. D. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r. w wysokości 500 zł miesięcznie i utrzymano w mocy pozostałe części decyzji organu I instancji z dn.19 sierpnia 2011 r. Decyzja ta została jednak uchylona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 11 października 2012 r. (nr [..]) w części dotyczącej przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1.10.2011 r. do dnia 31.03.2012 r. i jednocześnie w tym okresie odmówiono skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia w tym czasie. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ I instancji ustalił, że kwota 3000 zł, pobrana przez skarżącą w w/w okresie jest świadczeniem nienależnie pobranym. W końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że strona zobowiązana jest do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami (podając ich wysokość w dniu wydania decyzji) i wskazując również numer konta bankowego, na które należy dokonać zwrotu. Jako podstawę prawną decyzji powołano, między innymi, art. art. 2 pkt. 7 lit. c ustawy. Sąd podkreślił, że w okolicznościach sprawy nie może budzić wątpliwości, że wydanie przez Prezydenta Miasta Gdańska w dniu 11 października 2012 r. ostatecznej decyzji o odmowie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 1.10.2011 r. do dnia 31.03.2012 r. uprawniało organy orzekające do wydania decyzji o uznaniu pobranego przez skarżącą świadczenia za nienależnie pobrane. Decyzja odmawiająca prawa do świadczeń za wskazany okres została przywołana przez organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji nakazujących skarżącej zwrot pobranych świadczeń. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie ustalenie (przesądzenie), że było to świadczenie pobrane nienależnie. Ponadto obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń obciąża osobę, która przyjmowała świadczenia ze świadomością, że jej się one nie należały. Obowiązek zwrotu jest więc determinowany uprzednim ustaleniem istnienia takiego stanu świadomości u podmiotu pobierającego świadczenie, co pozwala na skuteczne nałożenie obowiązku zwrotu. Sąd I instancji zauważył, że jakkolwiek w sentencji decyzji organu pierwszej instancji nie zawarto rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu ustalonej kwoty świadczenia nienależnie pobranego przez skarżącą, to jednak stwierdzenia dotyczące tej kwestii znalazły się w uzasadnieniu decyzji, przy czym, wynika z nich wprost, że organ nałożył w ten sposób na stronę obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Sąd zauważył także, że skarżąca, jak wynika z akt organu I instancji, w trakcie postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu, kilkakrotnie przedkładała informacje o zarobkach w spółce [..] ( m. in. w dniach: 6.08.2010r., gdy przedłożyła i umowę o pracę i zaświadczenie o zarobkach, 10.08.2010 r., 17.08.2010 r., 20.08.2010 r.,1.08.2011 r. i 17.09.2012 r.), różniące się co do kwoty uzyskiwanego wynagrodzenia, a świadczenia były skarżącej przyznawane. Ocena po wznowieniu postępowania, że były one pobierane nienależnie wymaga zatem od organów wyjaśnienia ich stanowiska w sposób przekonujący skarżącą. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest art. 23 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia przez Sąd I instancji, że obowiązek zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego uznanego za nienależnie pobrane podlega konkretyzacji w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, której przesłanką jest ostateczne uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, a nie wynika to bezpośrednio z mocy prawa w przypadku wiążącego uznania przez właściwy organ świadczenia za nienależnie pobrane; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy , tj art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że oba orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszeń prawa materialnego i procesowego przedwcześnie nakładając na stronę obowiązek zwrotu świadczeń nienależnie pobranych; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj art. 2 pkt 7 lit. c w związku z art. 23 ust. 1 ustawy polegającą na przyjęciu, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia warunkiem koniecznym jest świadomość osoby, która pobrała świadczenie. Skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów skargi sprowadza się do zanegowania poglądu Sądu I instancji, według którego, w sprawie w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego wymagane jest wydania odrębnych decyzji, a mianowicie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne, a następnie decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy, w brzemieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego uważa się natomiast świadczenia enumeratywnie określone w art. 2 pkt 7 ustawy. W związku z powyższym obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostanie w drodze decyzji administracyjnej za świadczenie nienależne. Tym samym dopiero, gdy wejdzie do obrotu prawnego decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe jednoczesne orzekanie o obu tych kwestiach w jednej decyzji administracyjnej, gdyż są to według powołanych przepisów dwie odrębne sprawy administracyjne. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2012 r., Sygn. akt II SA/Bd 1263/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2011 r., Sygn. akt IV SA/Po 438/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., Sygn. akt I OSK 620/10. O rozgraniczeniu w art. 23 ustawy decyzji ustalającej należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń od decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń świadczy również przepis art. 23 ust. 2 ustawy, który stanowił, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna, oraz przepis art. 23 ust. 4 ustawy, według którego nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Przepisy art. 23 ust. 2, 4 ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie, w kontekście ich brzmienia po nowelizacji, także przekonują do stanowiska, że w dacie orzekania przez organy wymagana była decyzja o uznaniu świadczenia za nienależne a następnie odrębna decyzja o zwrocie świadczenia nienależnego. W brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy ustawa stanowiła o "decyzji ustalającej" (ust. 2) i "decyzji o zwrocie" (ust. 4), podczas gdy obecne brzmienie posługuje się pojęciem "decyzji o ustaleniu i zwrocie". Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z wyroku z dnia 15.03.2016 r., I OSK 1570/14. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.