I OSK 322/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 330/22 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 17 marca 2022 r. nr SKO/PS-411/26/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności wniesionej zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r. IV SA/Wr 330/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 17 marca 2022 r. nr SKO/PS-411/26/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności wniesionej zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej (k. 23, 31-34v akt sądowych). Skargę kasacyjną wniosła A.N. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adw. M.K., zaskarżając wyrok IV SA/Wr 330/22 w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, art. 7a i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z "2022 r. poz. "2000 ze zm." [winno być "2021 poz. 735, zm. poz. 1491; z 2020 r. poz. 2320; 2021 poz. 2052" - zasada tempus regit actum - uw. NSA], dalej kpa), przez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej wątpliwości co do treści normy prawnej mimo tego, że takie rozwiązanie nie sprzeciwia się interesom osób trzecich, ani interesowi publicznemu; prowadzenie postępowania w sposób nie budzący u jego uczestników zaufania do władzy publicznej, 2. art. 77 kpa przez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie sprzecznej z zasadami współżycia społecznego postawy M.P. wobec skarżącej, a także jej rodzeństwa i matki; rażącego naruszenia przez M.P. obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych względem A.N.; zerwania przez M.P. wszelkich kontaktów ze skarżącą, braku zainteresowania losem skarżącej. Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zwolnienie skarżącej z ponoszenia opłat za pobyt jej ojca M.P. w domu pomocy społecznej; ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania odwoławczego, według norm przepisanych; zrzekła się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 41-45 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. W sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, zatem należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Stawiając Sądowi I instancji zarzut oparty na art. 174 pkt 2 ppsa, kasator winien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, musi jednak uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (np. wyrok NSA z 8.8.2022 r. II GSK 1631/18, cbosa). Zarzuty naruszenia "art. 7a oraz 8 kpa", a także "art. 77 kpa" nie zostały postawione dostatecznie starannie. Art. 7a kpa dzieli się na 2 paragrafy o różnej treści normatywnej, przy czym § 2 dzieli się na 2 punkty. Art. 8 kpa dzieli się na 2 paragrafy o różnej treści jurydycznej. Art. 77 kpa dzieli się na 4 paragrafy, o różnej treści normatywnej. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12. 2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, naruszenia których paragrafów: art. 8, art. 77 kpa się dopatruje. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzuty naruszenia "art. 8 kpa" i "art. 77 kpa" nie nadawały się do rozpoznania. Wobec wskazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "art. 7a § 1 kpa" (s. 8 akapit ostatni skargi kasacyjnej), zarzut ten nadawał się do rozpoznania. Sąd I instancji prawidłowo aprobował stan faktyczny ustalony należycie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej Kolegium) w kontrolowanym postępowaniu rozpoznawczym. Należy odmówić słuszności zarzutowi naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 7 kpa przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne przeprowadzono wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie właściwie zinterpretowano (wyrok NSA z 19.5.2022 r. I OSK 1453/21). Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i orzeka w granicach tych zarzutów, przeto przedmiotem oceny nie mogły być przepisy nie objęte zarzutami. W petitum skargi kasacyjnej nie wskazano jako wzorców kontroli przepisów prawa materialnego. Jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że "W przedmiotowej sprawie podstawową rolę odgrywa art. 64 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), który został dodany ustawą o zmianie ustawy o pomocy społecznej z dnia 17 listopada 2021 r. Dz.U. z 2021 r. poz. 66), która weszła w życie dnia 27 stycznia 2022 r." (s. 5-8 skargi kasacyjnej). W przypadku zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa, niezbędne jest określenie formy naruszenia. Zgodnie z ww. przepisem może ono mieć postać: błędu wykładni, bądź niewłaściwego zastosowania. Błędna wykładnia polega na nieprawidłowym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe jego zastosowanie opiera się na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (np. wyroki NSA z: 5.1.2012 r. II OSK 1852/10; 20.7.2011 r. II FSK 335/10). Określona w art. 174 pkt 1 ppsa podstawa kasacyjna, skonkretyzowana w zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego polegającym na błędzie wykładni, implikuje konieczność wykazania przez kasatora takiej wadliwości w odniesieniu do działania organów lub Sądu I instancji oraz wskazania, jak prawidłowo winno się przepisy te interpretować. Błąd wykładni prawa materialnego polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu jego treści, a przez to w wadliwym ustaleniu przez sąd wojewódzki wpisanego w przepis sensu normatywnego (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz - op. cit., s. 875-877, nb 9-18 i aprobowane przez Komentatorów orzecznictwo i poglądy piśmiennictwa). Podnoszenie przez Autora skargi kasacyjnej "pominięcie sprzecznej z zasadami współżycia społecznego postawy Mariana Przepióry wobec skarżącej, a także jej rodzeństwa i matki, rażącego naruszenia przez M.P. obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych względem A.N., zerwania przez M.P. wszelkich kontaktów ze skarżącą, braku zainteresowania losem skarżącej", wymogów prawidłowego postawienia zarzutu z pierwszej podstawy kasacyjnej nie spełnia. W prawie administracyjnym o prawach i obowiązkach nie rozstrzygają "zasady współżycia społecznego". W zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto o ustaleniu wysokości odpłatności wniesionej przez Gminę za pobyt ojca skarżącej w Domu Pomocy Społecznej za okres od 1 lutego 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. - zatem za okres poprzedzający wejście w życie ustępu 7 art. 64 ups. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie złożyła do organu I instancji wniosku z art. 104 ust. 4 ups. W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego (np. wyroki NSA z: 13.2.2009 r. I OSK 414/08; 29.4.2014 r. II OSK 2887/12; 10.12.2014 r. II OSK 981/13; 24.6.2022 r. III OSK 5231/21). Pogląd ten dotyczy także sytuacji odwrotnej. Prawidłowo postawiony zarzut skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa winien wskazywać na naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji w brzmieniu Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zm. poz. 655 i 1457 - zasada tempus regit actum), gdyż przepisy ppsa w tym właśnie brzmieniu znalazły zastosowanie przed Sądem I instancji. Sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia, czy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji (wyrok NSA z 15.9.2022 r. II GSK 1354/20). Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro Sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie mogły być one przez Sąd naruszone. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego przepisu odniesienia, ograniczając się wyłącznie do wskazania jako wzorców kontroli norm dopełnienia ("art. 7, 7a oraz 8 kpa", a także "art. 77 kpa"; s. 2 skargi kasacyjnej). Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (cz. III p. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38-39). Mimo, że Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w ogóle normy odniesienia, to przyjąć należy, że zarzut naruszenia art. 7 kpa, jako podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i nadawał się do rozpoznania. Sąd I instancji w pogłębionym uzasadnieniu słusznie wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza zasady prawdy obiektywnej. Organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Decyzja o wysokości opłaty winna bazować na aktualnych ustaleniach co do dochodu osób obowiązanych do wnoszenia opłaty. Tego od organu wymaga zasada prawdy materialnej (art. 7 kpa) i zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa). Granica inicjatywy dowodowej organu sięga do granic racjonalnych wymagań w zakresie wykorzystania dostępnych środków dowodowych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły sytuację rodzinną i dochodową skarżącej. Sąd I instancji, trafnie nie dopatrując się naruszenia wskazanych norm dopełnienia, nie miał podstaw do zastosowania w sprawie normy odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r. IV SA/Wr 192/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 14 grudnia 2020 r. nr SKO/PS-411/166/2020 w przedmiocie odmowy całkowitego zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (uwierzytelniony odpis wyroku w aktach administracyjnych). Decyzja Kolegium była zasadna, bowiem uwzględniła fakt, że mieszkaniec DPS nie ponosi pełnej odpłatności za swój pobyt w placówce opiekuńczej i prawidłowo wyliczyła wysokość opłaty przypadającej na skarżącą (art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 2 i 3-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej ups). Słusznie Sąd I instancji uznał, że w sprawie prawidłowo zebrano dowody i należycie oceniono wszystkie istotne okoliczności faktyczne. Ponoszone w skardze kasacyjnej okoliczności odnoszące się do postępowania ojca skarżącej względem rodziny nie mogą być przedmiotem oceny, gdyż ani Sąd I instancji, ani organy administracji nie procedowały w tym postępowaniu na podstawie art. 64 pkt 7 ups. Norma z art. 7a § 1 kpa ma zastosowanie w tylko tych przypadkach, gdy w sprawie występują wątpliwości co treści przepisu. Wykładnia art. 61 ust. 3 i art. 104 ust.1 i 3 ups nie budzi wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ppsa, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.