I OSK 3144/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Zdrowia i [...] S.A. z/s w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z/s w Z. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od [...] S.A. z/s w Z. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2018 r., I SA/Wa 1204/17 w sprawie ze skargi P.S.A. w Z. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], obie w częściach nie dotyczących rozstrzygnięć odnośnie działek o nr 1220/33,1220/34,1220/42,1220/47 oraz 708/70 (pkt 1.), oddalił skargę w części dotyczącej działek o nr 1220/33, 1220/34,1220/42,1220/47 oraz 708/70 (pkt 2.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr PRP.025.65.2016.(14), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez P.S.A. w Z., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2001 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. i Ż. na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w S. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że P.S.A. (P. S.A.) w Z. wniosła w dniu [...] maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2001 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. i Ż. na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w S. Równocześnie ww. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948 r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego S. Wnioskodawca wskazał, że powołane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa polegającym na stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. w odniesieniu do działek o nr: 1220/33, 1220/34, 1220/42, 1220/47, 708/70, pomimo że wywołało ono nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Minister Zdrowia decyzjami z dnia [...] lipca 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ nadzoru decyzjami z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy odpowiednio decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 14 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 2053/10 i IV SA/Wa 2054/10 uchylił obie zaskarżone decyzje Ministra Zdrowia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji Ministra Zdrowia. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu nadzoru, na dzień wydania decyzji, o stwierdzenie nieważności których wnosi strona, nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a tym samym nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, wbrew stanowisku wnioskodawcy, organ był uprawniony do wydania jednej decyzji dotyczącej obu kwestionowanych orzeczeń nacjonalizacyjnych. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., I SA/Wa 718/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2013 r., wskazując, że została ona wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. Organ nadzoru wskazał, że decyzja zatwierdzająca protokół zdawczo-odbiorczy nie ma charakteru samodzielnego, posiada jedynie charakter prawno-procesowy. Z uwagi zatem na niesamodzielny charakter orzeczenia zatwierdzającego protokół, organ uznał za celowe łączne rozpoznanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., I SA/Wa 2208/14 uchylił przedmiotowe decyzje organu nadzoru. Rozpoznając po raz czwarty sprawę Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. po raz kolejny odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2001 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. i Ż. na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w S. W wydanym rozstrzygnięciu Minister Zdrowia, realizując wytyczne zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r., I SA/Wa 2208/14 oraz z dnia 14 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 2054/10, rozpoznał odrębnie wniosek P. S.A. z dnia [...] maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2001 r. oraz odrębnie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948 r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego S. W uzasadnieniu decyzji Minister Zdrowia uznał, że spełnione zostały formalne przesłanki prowadzenia postępowania, dokonał oceny powołanych przez wnioskodawcę podstaw stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji i uznał, że brak jest podstaw do ich potwierdzenia w niniejszej sprawie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem P. S.A. w Z. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu nadzoru. Rozpatrując złożony wniosek, Minister Zdrowia stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2001 r. były już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 czerwca 2003 r., IV SA 3919/01 oddalił skargę złożoną na decyzje Ministra Zdrowia. Tym samym organ nadzoru, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji i wydając kwestionowaną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., mógł rozpatrywać wniosek tylko w takim zakresie, w jakim nie zachodziła przedmiotowa niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Mając na uwadze orzecznictwo oraz dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, Minister Zdrowia podtrzymał stanowisko wyrażone w I instancji. Na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodły P. S.A., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygając tak jak w zaskarżonym wyroku z dnia 27 września 2018 r., wskazał, iż analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego doprowadziła do częściowego uwzględnienia skargi, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Sąd I instancji uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność części kwestionowanych decyzji organu nadzoru, ponieważ obarczone są one wadą, którą sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 k.p.a. Zachodzą bowiem przesłanki dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych rozstrzygnięć. Sąd I instancji stwierdził, że ostatecznie wniosek strony skarżącej dotyczył działek, które obecnie znajdują się w użytkowaniu wieczystym P.S.A. w Z., czyli działek nr: 1220/33, 1220/34, 1220/42, 1220/47 oraz 708/70. W pozostałym zakresie dotyczącym licznych innych działek skarżąca Spółka wniosła o ich objęcie przedmiotowym postępowaniem nadzorczym z urzędu. Z analizy akt sprawy nie wynika jednak, aby organ nadzoru w jakiejkolwiek części wszczął przedmiotowe postępowanie nadzorcze z urzędu. Potwierdza to także treść zaskarżonych decyzji, w których Minister wyjaśnił, że wydał decyzję "po rozpatrzeniu wniosku spółki P.S.A. w Z.". Skoro tak, to organ nadzoru, będąc związany treścią złożonego wniosku, mógł w niniejszej sprawie orzekać jedynie co do tych części decyzji Ministra Zdrowia z 2001 r., co do których wnioskodawca wykazał istnienie po jego stronie interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli działek, co do których skarżącej Spółce przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca Spółka nie była stroną postępowania zakończonego decyzjami organu nadzoru z 2001 r. Oznacza to, że wobec niewszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu, Minister Zdrowia w zaskarżonej decyzji rozstrzygnął o istocie sprawy w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony. Jednakże część tego wniosku, w zakresie niedotyczącymi działek będących obecnie w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki, złożona została przez podmiot nieposiadający do tego legitymacji prawnej. Rozpatrzenie zatem w tej części wniosku skarżącej Spółki Sąd I instancji ocenił jako obarczone kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzącą do konieczności stwierdzenia przez Sąd nieważności tej części decyzji. W pozostałym zakresie, a więc tyczącym nieruchomości, które obecnie znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółki, tj. działek nr: 1220/33, 1220/34, 1220/42, 1220/47 oraz 708/70, Sąd I instancji oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. W ocenie Sądu I instancji, rozpatrując po raz kolejny niniejszą sprawę, organ nadzoru zastosował się tym razem do wiążących go zaleceń sądów administracyjnych, wynikających z przywołanych wyżej orzeczeń. Nie naruszył zatem art. 153 p.p.s.a. Przede wszystkim organ oddzielnie rozpatrzył wniosek skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2001 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. i Ż. na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w S. i oddzielnie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948 r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego S. Obie zaskarżone decyzje wydane zostały i podpisane przez Ministra Zdrowia. Organ nadzoru przyznał skarżącej Spółce przymiot strony w rozpatrywanej sprawie i dokonał oceny zakresu związania go przy jej rozpatrywaniu oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r., IV SA 3919/01, do czego zobowiązywały powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe jest ustalenie organu nadzoru, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r., IV SA 3919/01 prawomocnie przesądził kwestię nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. Podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego orzeczenia dokładnie wyjaśnił powody podjętego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji za prawidłowe uznano stanowisko organu nadzoru, że na obecnym etapie postępowania pozostała do rozważenia jedynie kwestia wystąpienia w sprawie przesłanek wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., czyli istnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Jak wskazał Sąd I instancji kwestia ta była podejmowana w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, (OSNCP 1992/12/211 i OSP 1993/5/104). W uchwale tej wyrażono stanowisko, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny". Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Oznacza to, że decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że po przejęciu na własność Państwa m.in. przedmiotowych nieruchomości Wojewoda N. decyzją z dnia [...] października 1997 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P.w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w S., stanowiącego niezabudowane działki nr 1220/34, 1220/35, 1220/36, a decyzją Zarządu Miasta S. z dnia [...] grudnia 1997 r. stwierdzono nabycie przez Przedsiębiorstwo Państwowe P. P. w Z. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki ewidencyjne o nr: 708/70, 1220/33, 1220/41 i 1220/42. Następnie w dniu 27 września 2001 r. sporządzony został protokół nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników P.Sp. z o.o. w Z., poprzednika prawnego P. S.A., podczas którego podjęto uchwałę o podwyższeniu kapitału zakładowego spółki. Udziały w podwyższonym kapitale zakładowym spółki objęła P. S.A. w W. i pokryła je wkładem niepieniężnym w postaci mienia zaliczanego do majątku trwałego P. S.A., obejmującego m.in. użytkowanie wieczyste przedmiotowych nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, iż powyższe oznacza, że użytkowanie wieczyste, na istnienie którego powołuje się skarżąca Spółka, nie było skutkiem prawnym orzeczenia nacjonalizacyjnego. Uwłaszczenie to nastąpiło w odrębnym postępowaniu zakończonym odpowiednimi decyzjami administracyjnymi. Skutkiem prawnym kontrolowanej w kwestionowanym postępowaniu nadzorczym decyzji nie jest też wniesienie m.in. spornych nieruchomości jako aportu niepieniężnego do P.Sp. z o.o. w Z. Powstanie i przeniesienie prawa użytkowania wieczystego jest skutkiem prawnym wywołanym nie przez decyzję nacjonalizacyjną, której skutkiem prawnym jest przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na Państwo, ale przez inne zdarzenie prawne, jakim jest uwłaszczenie P., a co do części działek wcześniejsza komunalizacja. Skutek ten nie może stanowić podstawy do oceny, że tym samym decyzja nacjonalizacyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Dodatkowo Sąd I instancji podniósł również, że opowiada się co do zasady za dopuszczalnością stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Błędne jest zatem – zdaniem Sądu I instancji – stanowisko skarżącej Spółki, że w niniejszej sprawie występują nieodwracalne skutki prawne decyzji Ministra Zdrowia z 1948 r. w zakresie nieruchomości będących obecnie w wieczystym użytkowaniu skarżącej Spółki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Zdrowia, zaskarżając wyrok w punkcie 1 i zarzucając naruszenie: l. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na uznaniu, że w sprawie zachodziły przesłanki stwierdzenia w części nieważności decyzji Ministra Zdrowia, podczas gdy rozstrzygnięcie nie dotyczy postępowania, które nie zostało wszczęte z urzędu, co wynika z uzasadnienia decyzji, które nie może być odczytywane w oderwaniu od sentencji decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 134 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz polegające na wykroczeniu poza granice sprawy i uznaniu, że w sprawie zachodziły przesłanki stwierdzenia w części nieważności decyzji Ministra Zdrowia, w której organ nie prowadził postępowania i nie wydał rozstrzygnięcia. Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek tego naruszenia Sąd I instancji stwierdził nieważność w części zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., obie w częściach nie dotyczących rozstrzygnięć tyczących działek o nr 1220/33. 1220/34, 1220/42, 1220/47 oraz 708/70, pomimo że organ podjął działania na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. II. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wniosek P. S.A. w Z. mógł zainicjować postępowanie, którego wszczęcie wymagało podjęcia przez organ działań z urzędu a Minister Zdrowia wydał rozstrzygnięcie w części, w której nie wszczął i nie prowadził z urzędu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższa skarga kasacyjna została szerzej umotywowana. Kolejną skargę kasacyjną wywiodła Spółka – P.S.A. w Z., zaskarżając pkt 2. ww. wyroku i zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, a to art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz w zw. z art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię i uznanie, że zbycie w drodze czynności cywilnoprawnej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, których dotyczyła decyzja nacjonalizacyjna z 1948 r. oraz prawa własności znajdujących się przedmiotowych nieruchomościach budynków i urządzeń nie spowodowało nieodwracalnych skutków prawnych; 2) przepisów postępowania, a to art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik postępowania, tj. art. 156 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja nacjonalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa wykładnia art. 156 § 2 k.p.a. skutkowałaby uznaniem, iż decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, a zatem ww. decyzje Ministra Zdrowia z 2017 i 2016 r. powinny zostać uchylone; 3) przepisów postępowania, a to art. 153 p.p.s.a. przez: a) niezastosowanie się przez Sąd I instancji do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach sądów administracyjnych, a w szczególności wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 2053/10 i nieuzasadnione wykluczenie zasadności badania innych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r., w tym tych, które w wyroku NSA z 2003 r. w ogóle nie podlegały analizie oraz b) uznanie, iż wobec zapadnięcia wyroku NSA z 2003 r. w ogóle do rozważenia pozostaje jedynie kwestia ewentualnego wystąpienia w sprawie przesłanek wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., tj. istnienia nieodwracalnych skutków prawnych przy całkowitym pominięciu okoliczności, szczególnie jeśli chodzi o decyzje z 2001 r., to zarówno w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., a w szczególności w kolejnym wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I SA/Wa 2208/14, nakazano "odniesienie się do kwestii związanej z przesłanką stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – pomimo prawomocności wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2003 r." Uchybienie to miało istotny wpływ na wynika sprawy, gdyż zastosowanie się przez Sąd I instancji do opisanej powyżej oceny prawnej i wytycznych spowodowałoby zbadanie innych podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z 2001 r.. które w niniejszej sprawie istnieją, a w konsekwencji do uchylenia ww. decyzji Ministra Zdrowia z 2017 i 2016 r. 4) przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo iż organ administracyjny nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie, a w szczególności nie przeprowadził mającej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dokładnej i rzetelnej analizy treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r., IV SA 3919/01 pod kątem ustalenia, czy składniki oceny prawnej wyrażonej przez ten Sąd, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, wskazują na dokonanie kontroli decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. znak: [...] oraz decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2001 r. znak: [...], pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia ich nieważności, w szczególności tych wskazywanych przez P. S.A. we wniosku o stwierdzenie nieważności; Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzje wydane wbrew wytycznym zawartym w ww. wyroku WSA z 2011 r. nie mogą zostać uznane za prawidłowe: zastosowanie się do wytycznych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie doprowadziłoby do zbadania innych podstaw uzasadniających stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r., które w niniejszej sprawie istnieją, a skoro Minister Zdrowia tego nie uczynił, to w konsekwencji ww. decyzje z 2017 i 2016 r. powinny zostać uchylone. 5) przepisów postępowania, a to art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona nią decyzja Ministra Zdrowia oraz poprzedzająca ją decyzja powinny zostać uchylone gdyż: a) organ administracyjny nie dokonał należytego rozpatrzenia wskazywanych przez P. S.A. podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r., którymi było w szczególności wydanie tych decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na całkowitym zaniechaniu ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętych decyzjami nacjonalizacyjnymi, czego następstwem było rażąco nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i pominięcie większości podmiotów, które obowiązkowo powinny w nim uczestniczyć, b) organ administracyjny nie dokonał należytej oceny tych decyzji pod kątem wystąpienia wad z art. 156 § 1 k.p.a., co stanowi dodatkowo zignorowanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazane powyżej uchybienia powinny doprowadzić do uchylenia decyzji ww. Ministra Zdrowia z 2017 i 2016 r. 6) przepisów postępowania, a to art. 170 p.p.s.a. przez przyjęcie domniemania, iż skoro NSA w ww. wyroku z 2003 r. oddalił skargę na decyzje z 2001 r., to automatycznie oznacza, pomimo braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku z 2003, że decyzje te po pierwsze nie mają żadnych innych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (tj. wad, które skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności), jak również nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych ("gdyby bowiem istniały nieodwracalne skutki prawne (...) to sąd nie mógłby uznać za prawidłowe rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność" – str. 17 zaskarżonego wyroku). Przedmiotowe domniemanie, które z samego faktu zapadnięcia wyroku NSA z 2003 r. wywodzi skutek w postaci nieistnienia kwalifikowanych wad decyzji oraz braku wywołania nieodwracalnych skutków prawnych i przypisuje "milczeniu" Sądu tak daleko idące skutki prawne jest sprzeczne z wynikającą z art. 170 p.p.s.a. zasadą związania prawomocnym wyrokiem wyłącznie w zakresie, który był przedmiotem rozstrzygnięcia i który objęty był rzeczywistą (a nie tylko dorozumianą/domniemaną) kontrolą Sądu. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż Sąd I instancji podważając w ogóle, na wstępie swoich rozważań, zasadność analizy wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych (wprost wskazano, na str. 17 uzasadnienia wyroku, że taka analiza "nie znajduje żadnego uzasadnienia"), dokonał jej niejako "zmuszony" poprzednimi wyrokami. W efekcie, badanie zaistnienia nieodwracalności skutków" decyzji nacjonalizacyjnej zostało dokonane zbyt pobieżne i dodatkowo poparte (por. str. 19) nieadekwatnym do stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy orzecznictwem. To z kolei doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia. Mając na względzie powyższe zarzuty Spółka – P.S.A. w Z. wniosła o uchylenie pkt 2. zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2016 r., w części dotyczącej działek nr 1220/33, 1220/34, 1220/42,1220/47 oraz 708/70, zaś w przypadku braku podstaw z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższa skarga kasacyjna została szerzej umotywowana. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.S.A. w Z. Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne okazały się pozbawione uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę zasadności skarg kasacyjnych wypada poprzedzić uwagami o charakterze porządkującymi okoliczności sprawy. W sprawie chodzi o ocenę decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] września 2001 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 18 marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. i Ż. na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w S. W badanej sprawie, zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji doszło zatem do oceny decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym, oceniającym decyzje również podjęte w postępowaniu niewaznościowy, Spółka – P.S.A. w Z. inicjując aktualnie kontrolowane postępowanie nadzorcze wskazała, że decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. i poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] września 2001 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Wskazano w szczególności, że wskutek wydania orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych na własność Państwa zaszły nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które nie zostały uwzględnione w ww. decyzjach Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz z dnia [...] września 2001 r. stwierdzających nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w S. Analizując dotychczasowe postępowanie tyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r., w części w jakiej nieważność tegoż orzeczenia stwierdził Minister Zdrowia w ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2001 r. wypada dostrzec, iż powyższa decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] września 2001 r. były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej wyrokiem z dnia 2 czerwca 2003 r., IV SA/3919/01 oddalającym skargę na tę decyzję. Tak więc wypada skonstatować, iż wniosek Spółki – P.S.A. z dnia [...] maja 2010 r., inicjujący aktualnie kontrolowane postępowanie nieważnościowe, został wniesiony w warunkach analizowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, w której wskazano, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione "przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.)", (aktualnie, wobec derogacji ww. przepisu, przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.), gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w powyższej uchwale, że w pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Oceniając aktualność tejże uchwały na gruncie okoliczności niniejszej sprawy wypada także skonstatować, iż w oparciu o przepisy art. 51 oraz art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.1995.74.368 ze zm.), dalej jako "u.NSA", ugruntowany był pogląd, iż Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów obowiązujących do czasu reformy sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2024 r., nie tylko nie był związany granicami skargi, lecz przede wszystkim był obowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodziły przyczyny określone w art.156 § 1 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., OSK 672/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem badając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 czerwca 2003 r., IV SA/3919/01 oddalił skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r., to wypada uznać, iż decyzja ta, a także poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] września 2001 r. uzyskały walor prawomocności, w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. Powyższy walor prawomocności formalnej, jakkolwiek dotyczy bardzo zróżnicowanych sytuacji prawnych, to w okolicznościach badanej sprawy nadaje decyzji ostatecznej Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. charakter wyjątkowo trwały, skoro legalność tej decyzji, w tym brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności, została potwierdzona funkcjonującym w obrocie prawnym prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r., IV SA/3919/01. Powyższe zasady oceny legalności decyzji, od której prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalono skargę podlegały korekcie na gruncie badaj sprawy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 2053/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił bowiem postanowienie Ministra Zdrowia odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie i nakazał organowi, pomimo prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r., IV SA 3919/01, rozważenia okoliczności, na które wskazano w ww. uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, uznając, iż brak jest podstaw do automatyzm w badaniu sprawy, a zatem konieczne jest wstępne zbadanie żądania strony i zapoznanie się z uzasadnieniem powyższego wyroku. Bardziej konkretna ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania pojawiły się w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r., I SA/Wa 2208/14, gdzie dostrzeżono, że ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2003 r. "przesądził prawomocnie kwestię nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r., nie wypowiadał się jednak co do nieodwracalności skutków prawnych tejże decyzji". Brak wyjaśnienia tej kwestii Sąd uznał za okoliczność mającą zasadnicze znaczenie wobec wytycznych zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 2053/10. Powyższa ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy pozostaje wiążąca na gruncie art. 153 p.p.s.a. nie tylko dla organu administracji ale także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę. Z oceny tej wynika natomiast, iż jedyną kwestią, której nie przesądzono ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r., IV SA 3919/01, a to z uwagi na brak wyraźnego odniesienia się do tegoż zagadnienia w uzasadnieniu tegoż wyroku, jest nieodwracalność skutków prawnych wywołanych orzeczeniem Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r., rozumiana jako przeszkoda stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. m.in. wówczas gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji wypada skonstatować, wbrew temu co podnosi skarga kasacyjna P. S.A., iż brak jest innej przestrzeni prawnej, w której organ administracji – wykonując wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. prawomocnych wyrokach sądu – winien dokonać analizy okoliczności sprawy oceniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. Treść motywów powyższych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie daje natomiast podstaw do badania, czy powyższa decyzja dotknięta jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym zakresie wiążący pozostaje bowiem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r., IV SA/3919/01 oddalający skargę od ww. decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. Nietrafne pozostają zatem zarzuty kasacji P. S.A. tyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez zaniechanie zbadania w toku niniejszej sprawy wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. podstaw nieważności ww. decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. W tym zakresie aktualna pozostaje ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r., I SA/Wa 2208/14, która odnosząc się wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r. wskazuje, iż wyrok ten "nie wypowiadał się jednak co do nieodwracalności skutków prawnych tejże decyzji". Tym samym na gruncie oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 2053/10, nakazującej analizę m.in. motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r., IV SA 3919/01 pod kątem możliwości zastosowania oceny prawnej wyrażonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, uznać wypada, iż przywołane powyżej prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zawierają wskazań co do konieczności badania także innych kwestii związanych z nieważnością ww. decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r., poza zagadnieniem nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. W takiej sytuacji nie można także potwierdzić zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. podnoszonych w kontekście zaniechania przeprowadzenia w badanym postępowaniu nieważnościowym czynności wyjaśniających na okoliczność wystąpienia w decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. innych podstaw nieważnościowych, opartych w szczególności o inne okoliczności sprawy niż nieodwracalność skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego. Wypada zatem zauważyć, iż poza zagadnieniem nieodwracalności skutków prawnych ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] marca 1948 r., objęta niniejszym postępowaniem nieważnościowym decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. podlegała ochronie prawnej jako decyzja ostateczna i prawomocna, na warunkach wskazanych w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09. W tym zaś zakresie należy wskazać, iż przepis art. 171 p.p.s.a. stanowi, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. (vide: T.Woś [w:] T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem na gruncie art. 51 oraz art. 22 ust. 3 u.NSA kwestia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] marca 1948 r., była objęta zakresem rozpoznania i orzekania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r., IV SA 3919/01, a jednocześnie zbadane zostało w kontrolowanym aktualnie postępowaniu nieważnościowym zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego, którego podstawą była ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sądy administracyjne na gruncie art. 153 p.p.s.a., to należy uznać, iż w badanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 170 p.p.s.a. Zarzucane w kasacji "milczenie" uzasadnienia powyższego wyroku w odniesieniu do konkretnych podstaw nieważnościowych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie może być utożsamiane z brakiem zbadania tym wyrokiem, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą nieważności. Uzasadnienie wyroku, tak pod rządami art. 54 § 3 u.NSA jak i art. 141 § 4 p.p.s.a., nie powinno być sporządzane z perspektywy negacji naruszenia prawa, w sytuacji braku wyraźnych zarzutów w tym zakresie, lecz winno – co do zasady – uwzględniać perspektywę potwierdzenia naruszenia prawa oraz nie powinno dotyczyć oceny niemających zastosowania w sprawie regulacji prawnych, do których naruszenia nie doszło, skoro ma wyjaśniać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Niezależnie jednak od tego co zostało powyżej powiedziane, wypada zaakcentować, iż w badanej sprawie nie doszło do zarzucanego w kasacji "automatyzmu" w ocenie zakresu rozstrzygnięcia sprawy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r. Dokonana w toku niniejszej sprawy analiza uzasadnienia tegoż wyroku doprowadziła do wiążącego ustalenia, iż akceptując legalność decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego, wyrokiem tym nie odniesiono się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych tym orzeczeniem. Poza powyższą kwestią, która w badanej sprawie pozostaje wiążąca na podstawie odrębnej regulacji prawnej, tj. art. 153 p.p.s.a., brak jest podstaw do twierdzenia, że w odniesieniu do ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r. nie miały zastosowania skutki opisane w art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Nie można w szczególności zgodzić się ze skargą kasacyjną, że wyrok ten nie wiązał organu i sądu administracyjnego także w innym zakresie niż kwestia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych orzeczeniem Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dokonanej w toku dotychczasowego postępowania oceny nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego wypada najpierw przypomnieć, iż kontrolowane postępowanie administracyjne jest postępowaniem nadzwyczajnym, prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r., która również została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym i ostatecznie stwierdzała nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. Istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Ilekroć wynik tego badania da odpowiedź pozytywną, konieczne pozostaje jeszcze zbadanie występowania przesłanek negatywnych, o których mowa m.in. w art. 156 § 2 k.p.a. Jedną z tych przesłanek jest powstanie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Podjęta w postępowaniu nieważnościowym decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. w aktualnie kontrolowanym postępowaniu podlega ocenie na gruncie podstaw nieważnościowych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czy – o czym była już mowa powyżej – zakres tej oceny obejmuje wyłącznie kwestię nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego. Tym samym podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2001 r. mogłaby stanowić jedynie jej kwalifikowana wadliwość, odnosząca się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych orzeczeniem z dnia 18 marca 1948 r. Badana skarga kasacyjna pozbawiona jest natomiast zarzutu kwalifikowanego naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Analiza postawionego w tym zakresie zarzutu kasacyjnego wskazuje, iż autor kasacji postrzega naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. jako "zwykłe" naruszenie prawa, podczas gdy relewantne w postępowaniu nieważnościowym może być wyłącznie naruszenie kwalifikowane, wypełniające dyspozycję co najmniej jednej z podstaw nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe spostrzeżenie prowadzi do konstatacji, iż zarzut kasacyjny tyczący naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., przez brak wskazania w podstawach kasacji, iż doszło ww. decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. do kwalifikowanego naruszenia prawa w zakresie oceny nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego, został sformułowany w sposób wskazujący na okoliczności nieistotne dla oceny legalności decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym. Oznacza to wadę konstrukcyjną tegoż zarzutu, uniemożliwiającą na jego podstawie w postępowaniu kasacyjnym kontrolę legalności zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji ale także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Powyższa wada konstrukcyjna zarzutu kasacyjnego dotyczy także zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2017.1007 ze zm.), dalej jako "k.w.h." oraz art. 232 § 1 k.p.a. Brak wykazania kwalifikowanego naruszenia ww. przepisów, a więc naruszenia prawa w sposób odpowiadający treści art. 156 § 1 k.p.a. oznacza nieistotność owych zarzutów "zwykłego" naruszenia prawa na gruncie postępowania nieważnościowwego. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 107 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które autor kasacji postrzega jako zaniechanie należytego rozpatrzenia wskazywanych przez P. S.A. podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na całkowitym zaniechaniu ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętych decyzjami nacjonalizacyjnymi, czego następstwem było rażąco nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i pominięcie podmiotów, które powinny w nim uczestniczyć, przede wszystkim wyjaśnić należy status właścicielski przedmiotowej nieruchomości. Otóż, po przejęciu orzeczeniem Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. i Ż. na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w S., kolejne istotne z punktu widzenia badanej sprawy działania odnoszące się do prawa własności wynikały z decyzji Wojewody N. z dnia [...] października 1997 r., która stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w S., stanowiącego niezabudowane działki o nr 1220/34, 1220/35, 1220/36, oraz z decyzji Zarządu Miasta S. z dnia [...] grudnia 1997 r. stwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe P. P.w Z. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki o nr 708/70, 1220/33, 1220/41 i 1220/42. Istotne jest także i to, że w dniu 27 września 2001 r. sporządzony został protokół nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników P. Sp. z o.o. w Z., będącego poprzednikiem prawnym skarżącej Spółki, podczas którego podjęto uchwałę o podwyższeniu kapitału zakładowego spółki. Udziały w podwyższonym kapitale zakładowym spółki objęła P. S.A. i pokryła je wkładem niepieniężnym w postaci mienia zaliczanego do majątku trwałego P. S.A. obejmującego m.in.: użytkowanie wieczyste nieruchomości składającej się z działek o nr 1220/34, 1220/35, 1220/36 i nieruchomości składającej się z działek nr 708/70, 1220/33, 1220/41 i 1220/42. W tym samym dniu, a więc 27 września 2021 r. pomiędzy P. S.A. i P. Sp. z o.o. została zawarta umowa przeniesienia użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Również tego samego dnia został złożony wniosek do Sądu Rejonowego w N. o wpis użytkowania wieczystego obejmujący działki nr 1220/33, 1220/34, 1220/35, 1220/36. Wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej KW nr [...], urządzonej dla ww. działek został dokonany w dniu 21 grudnia 2021 r. Analizując koincydencję czasową owych zdarzeń i dat decyzji podejmowanych przez Ministra Zdrowia w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] marca 1948 r. zauważyć należy, iż decyzja stwierdzająca nieważność ww. orzeczenia w I instancji została wydana w dniu [...] września 2001 r., zaś w II instancji w dniu [...] października 2001 r., a zatem przed dokonaniem wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Należy także dostrzec, iż nabycie prawa użytkowania wieczystego stwierdzone ww. decyzjami Wojewody N. i Zarządu Miasta S. pozostawało nabyciem z mocy samego prawa. Decyzja uwłaszczeniowa wydana w trybie art. 200 u.g.n., podobnie jak i decyzja wydana w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1990.79.464 ze zm.), miała charakter deklaratoryjny, a zatem nie kreowała nowego stanu prawnego, bowiem stan ten powstał z mocy ustawy z dniem 5 grudnia 1990 r. Potwierdzała zatem dokonane tegoż dnia nabycie prawa do gruntu i znajdujących się na nim naniesień. Powyższe oznacza, iż Minister Zdrowia rozstrzygając decyzją z dnia [...] października 2001 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego dysponował wadliwie zebranym materiałem dowodowym i błędnie ustalił okoliczności faktyczne związane z tytułem prawnym do ww. działek gruntu. Tym samym naruszył w powyższym zakresie przepis art. 7 k.p.a. stanowiący zasadę prawdy materialnej. Powyższe naruszenie przepisu postępowania nie ma jednak charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być przepis prawa materialnego będący podstawą prawną decyzji, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa (vide: B.Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., I OSK 2671/17; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., I OSK 2441/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym błędy w ustaleniach faktycznych lub nieprawidłowa ocena zebranych w sprawie dowodów nie stanowią podstawy nieważności decyzji. Do rażącego naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do kwestii gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji, może dojść jedynie w sytuacji wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2019 r., II OSK 1018/17; wyrok NSA z dnia 4 marca 2022 r., I OSK 2313/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z sytuacją tego rodzaju nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro Minister Zdrowia stan prawny przedmiotowej nieruchomości ustalił na podstawie wpisów w księdze wieczystej, a na dzień [...] października 2001 r. ujawnionym właścicielem nieruchomości pozostawał wyłącznie Skarb Państwa. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Należy zatem zauważyć, iż wada postępowania w zakresie ustalenia tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości nie prowadzi do skutku w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nietrafny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 7 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. reguluje kwestie elementów składowych decyzji administracyjnej. Analizując jego charakter można wyprowadzić wniosek, iż generalnie nie stanowi on tego rodzaju normy prawnej, której naruszenie mogłoby wywołać skutek w postaci nieważności decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dość jednolicie przyjmuje się, że o tym, czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Mając na uwadze, iż badana skarga kasacyjna w ogóle nie wyjaśnia w czym konkretnie upatrywane jest naruszenie powyższego przepisu decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r., to zarzut kwalifikowanego naruszenia tegoż przepisu uznać należy za chybiony. W takiej sytuacji wypada skonstatować, iż trafnie Minister Zdrowia wskazywał na okoliczności związane z rzeczywistym stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości, które implikowały konsekwencje m.in. w zakresie wyznaczenia kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, jako na zagadnienie wznowieniowe na gruncie art. 145 § 1 k.p.a. W szczególności, w sytuacji uznania, że nabycie prawa użytkowania wieczystego ww. decyzjami Wojewody N. i Zarządu Miasta S. może stanowić nowe, istotne okoliczności faktyczne, które nie były znane organowi podczas ferowania decyzji z dnia [...] października 2001 r., a jednocześnie prowadzi do wniosku, iż beneficjent ww. decyzji uwłaszczeniowych, pomimo tego, iż legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu nieważnościowym. Niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, na co trafnie wskazywano w dotychczasowym postępowaniu oznacza, że powyżej sygnalizowana wadliwość postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy nieważnościowej. Poszczególne tryby weryfikacji decyzji ostatecznej mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Należy w tej sytuacji zauważyć, iż skarżąca Spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Zdrowia z dnia [...] października 20101 r. i postępowanie w tej sprawie pozostaje aktualnie zawieszone. W tej sytuacji wypada uznać, iż prawidłowo Sąd I instancji w pkt 2. zaskarżonego wyroku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjne w zakresie naruszenia przepisów wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a.) okazały się zatem niezasadne. Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej organu należy zauważyć, iż Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. w zakresie nie dotyczącym działek, do których skarżąca Spółka legitymuje się rzeczowym tytułem prawnym. Trafnie jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż inicjując postępowanie nieważnościowe Spółka nie wskazała w sposób jednoznaczny jaki był zakres przedmiotowy tegoż postępowania. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Spółka wskazała m.in., że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji z 2001 r. w całości, powołując się na to, że w odniesieniu do działek znajdujących się w jej użytkowaniu wieczystym realizuje swój interes prawny, a w pozostałym zakresie domagała się działań organu nadzoru z urzędu. W tym kontekście, to nie fakt nie wszczęcia przez organ nadzoru postępowania z urzędu winien być oceniany jako okoliczność o kluczowym znaczeniu dla zakresu podjętego rozstrzygnięcia, ale brak precyzyjnego wskazania przez organ zakresu wszczętego postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji zakresu podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia, jednoznacznie wyjaśnionego w motywach podjętej decyzji, należy traktować jako okoliczności istotne dla oceny, jaki był zakres przedmiotowy zaskarżonej decyzji. Powyższe elementy przeprowadzonego postępowania, wbrew temu co twierdzi organ, nie dają podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie działek znajdujących się w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki. Kwestii zakresu wszczętego na wniosek postępowania organ nie sprecyzował we wstępnej fazie wszczęcia postępowania. Nie ograniczono tego zakresu w wyraźny sposób także w samej treści wydanych w sprawie decyzji, wydając w obu instancjach rozstrzygnięcia w odniesieniu do decyzji nieważnościowej z dnia [...] października 2001 r., a zatem bez wskazania jakichkolwiek elementów ograniczających zakres przedmiotowy tychże decyzji. Wreszcie, kwestii ograniczenia zakresu rozstrzygnięcia wyłącznie do nieruchomości znajdujących się w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki nie wyjaśniono w motywach wydanych decyzji. Za takie wyjaśnienie nie może być bowiem uważane wskazanie, które działki objęte decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółki, a jednocześnie w pozostałym zakresie Spółka domaga się od organu nadzoru podjęcia wobec ww. decyzji działań z urzędu. Wszak w korespondencji prowadzonej z organem Spółka wyraźnie wskazała, iż domaga się stwierdzenia decyzji z 2001 r. w całości, a zatem także w takim zakresie przedmiotowym, do którego nie ma jakichkolwiek praw. Brak zatem wyraźnego wskazania w motywach zakwestionowanych decyzji zakresu podjętego rozstrzygnięcia nie pozwala potwierdzić stanowiska organu, iż uzasadnienie decyzji, odczytywane w łączności z treścią samej decyzji, wyznacza ograniczony przedmiotowo zakres zaskarżonej decyzji. Ponieważ ani skarżąca Spółka S.A., ani też jej poprzednik prawny nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nieważnościową z 2001 r., Spółka mogła domagać się stwierdzenia nieważności decyzji nieważnościowej jedynie w zakresie tych nieruchomości, do których powołuje się na własny tytuł prawnorzeczowy. Skoro decyzje obu instancji wskazują na odmowę stwierdzenia decyzji z 2001 r., bez ograniczenia do gruntów oddanych skarżącej Spółce w użytkowanie wieczyste, trafnie Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięto sprawę także poza zakresem legitymacji procesowej wnioskodawcy, wyprowadzonym z interesu prawnego statuowanego art. 28 k.p.a. Mając na uwadze powyższe uwagi brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji podejmując rozstrzygniecie w pkt 1. zaskarżonego wyroku dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 i 3 oraz art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Problemem w powyższej kwestii nie jest bowiem to, w jakim zakresie organ mógł wszcząć postępowanie na wniosek strony, ale to w jakim zakresie to postępowanie wszczął, prowadził i w jakim zakresie przedmiotowym podjął rozstrzygnięcia. Przywołane powyżej okoliczności wskazują, iż podjął decyzje bez przedmiotowego ograniczenia do określonych nieruchomości, a zatem także w takim zakresie, w którym skarżąca Spółka nie miał interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a. Dostrzeżenie przez Sąd I instancji powyższej wady nie stanowiło oceny okoliczności poza zakresem wniosku Spółki o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Nietrafny zatem okazał się zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Prawidłowo zatem Sąd I instancji w pkt 1. zaskarżonego wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, w zakresie w jakim odnoszą się do innych nieruchomości niż oddane skarżącej Spółce w użytkowanie wieczyste. Zarzuty kasacyjne naruszenia w tym zakresie przepisu wynikowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. są zatem nietrafne. Mając natomiast na uwadze, iż brak jest podstaw do potwierdzenia "zwykłego" naruszenia art. 107 § 1 i 3 oraz art. 61 § 1 k.p.a., to tym bardziej nietrafny jest zarzut naruszenia powyższych przepisów w sposób rażący, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 134 p.p.s.a. nie mogłoby nastąpić w sposób opisany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem regulacja ta nie ma zastosowania w postępowaniu sądowym. Z tych względów skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegały oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.