I OSK 314/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. i M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1679/19 w sprawie ze skargi D.S. i M.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.S. i M.S. solidarnie na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2020 r. oddalił skargę M.S. i D.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych a w przypadku złożenia spisu kosztów zgodnie z jego wyliczeniem. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 21 Konstytucji RP przez zaniechanie ustalenia godziwego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości polegające na: a) bezpodstawnym odrzuceniu zastrzeżeń do operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie przez biegłego na zlecenie organu, które to zarzuty zwracały uwagę na istniejące w dacie wywłaszczenia ceny z ofert sprzedaży nieruchomości podobnych, które były znacznie wyższe od tych przyjętych przez biegłego, a co za tym idzie ustalenie odszkodowania w niższej kwocie niż rzeczywiście należna skarżącym; b) pominięciu obowiązku zbadania wpływu wyżej wymienionego faktu na wartość wywłaszczonej nieruchomości; 2) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), dalej: specustawa drogowa, przez wadliwe przyjęcie, że elementami składowymi nieruchomości są wyłącznie grunty i wartość nasadzeń, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu faktu, że z księgi wieczystej nieruchomości wynika, że jest to nieruchomość zabudowana, które to budynki są rzeczą, która jest nierozerwalnie związana z nieruchomością wywłaszczoną, a przez to pominięcie faktu, że powinny one również podlegać wycenie, co w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia przyjętej przez biegłego wartości nieruchomości; 3) art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), dalej: ugn, przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy przy wycenie metodą porównawczą wybrał do porównania nieruchomości, których ceny są wyraźnie niższe niż rzeczywiste ceny rynkowe, co ewidentnie wskazuje, że jest to zbyt duże odstępstwo od ceny średniej prowadzącej do zaniżenia ustalonej tytułem odszkodowania kwoty pieniężnej; 4) art. 157 ugn przez oddalenie wniosku skarżących o poddanie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych bez merytorycznego odniesienia się do wniosku i oceny jego zasadności; 5) § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny, przez zawężenie zbioru nieruchomości wziętych do porównania do wartości nie wyższej niż 90 zł za m2, gdy z dokumentacji złożonej do akt przez stronę wyraźnie widać, że istniały w tym okresie transakcje i oferty o cenach znacznie wyższych od przyjętych do porównania; 6) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 oraz art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego; 7) art. 80 i art. 77 § 1 kpa przez dokonanie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodu – opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego z 1 czerwca 2017 r., później uaktualnionego i przyznanie mu wiarygodności bez dokonania rzetelnej oceny tego dowodu w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wskazanych przez skarżących jego uchybień, co w konsekwencji powinno skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności i mocy dowodowej temu dowodowi, a ponieważ dowód ten był podstawą określenia wysokości odszkodowania, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; 8) art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 80 § 1 kpa polegające na przyjęciu przez organ bezkrytycznie ustaleń biegłego, bez dokonania samodzielnej oceny czy nieruchomości przyjęte przez biegłego do porównania stanowią zbiór reprezentatywny dla porównania i czy ustalona kwota odszkodowania jest adekwatna i słuszna, brak działań zmierzających do wyjaśnienia, czy istniały porównywalne nieruchomości o wartościach wyższych niż wzięte do porównania przez biegłego powołanego przez organ, a ponieważ dowód ten był podstawą określenia wysokości odszkodowania, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; 9) art 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 12 ust. 4a specustawy drogowej oraz art. 7 kpa przez lakoniczne stwierdzenie, że Sąd nie może przeprowadzić dowodów zawnioskowanych w skardze i uchylenie się od szczegółowej merytorycznej oceny zasadności zgłoszonego wniosku w tym zakresie i naruszenia praw skarżących zwłaszcza w kontekście tego, że wniosek o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych był zgłaszany już organom administracji, które nie odniosły się i nie rozpoznały tego wniosku, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku negatywnej oceny sporządzonej opinii i powołaniu innego biegłego przyjęta w operacie wartość mogłaby ulec zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia określenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na realizację inwestycji drogowej na podstawie operatu szacunkowego, którego prawidłowość kwestionują pierwotni właściciele nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość należąca do skarżących położona na terenie województwa mazowieckiego, w powiecie g., gminie Z., obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0030 ha, [...] (z podziału dz. ew. nr [...]) o pow. 0,0672 ha, [...] o pow. 0,0027 ha oraz [...] (z podziału dz. ew. nr [...]) o pow. 0,0963 ha decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od węzła z drogą wojewódzką nr [...] w R. do węzła P. z drogą wojewódzką nr [...] w W.– Zadanie I R.– P. od km 420+100 do km 430+000, w związku z czym nieruchomość ta z dniem 1 grudnia 2017 r. stała się własnością Skarbu Państwa. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Wojewoda Mazowiecki ustalił odszkodowanie za powyższą nieruchomość i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydaną decyzję, organ stwierdził, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalonego odszkodowania jest spójny, logiczny, wskazuje informacje niezbędne do dokonania wyceny, rozwiązania merytoryczne i metodyczne, przedstawia tok obliczeń i ich wynik, a zatem może stanowić wiarygodny dowód wskazujący na wartość nieruchomości decydującą o wysokości ustalonego odszkodowania. Jak wynika z treści zarzutów skargi kasacyjnej skarżący braku przyznania godziwego odszkodowania za ich nieruchomość upatrują w oparciu o operat szacunkowy był wadliwy. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jednocześnie, jak wynika z art. 12 ust. 4a tej ustawy, przejęcie takiej nieruchomości następuje za odszkodowaniem, które w myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ustalane jest przez odpowiednie zastosowanie przepisów o gospodarce nieruchomościami, przy czym zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Uwzględniając wynikające z powyższych przepisów odesłanie do zasad ustalania odszkodowania do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazać należy, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Z kolei wartość rynkowa nieruchomości mająca bezpośrednie przełożenie na wartość odszkodowania stanowi zgodnie z art. 151 ust. 1 ugn szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Ponadto w myśl art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z treści powyższych przepisów wynika, że zasadniczym dowodem pozwalającym na określenie wartości nieruchomości, a w konsekwencji także wysokości odszkodowania jest operat szacunkowy, który powstaje przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych biegłego. Nie oznacza to, że wartość dowodowa operatu szacunkowego nie może być kwestionowana. Zauważyć jednakże należy, co zresztą w skardze kasacyjnej wskazał jej autor, organy dysponujące takim dowodem mogą ocenić jego wartość wyłącznie pod kątem wymagań formalnych. Kwestionowanie wartości merytorycznej dowodu mającego cechy opinii biegłego może odbywać się zasadniczo wyłącznie przez pryzmat wiedzy specjalistycznej, której co do zasady organ nie posiada. W odniesieniu do operatów szacunkowych należy wskazać, że zgodnie z art. 157 ugn oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny (ust. 1), a sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Z przepisu tego wynika zatem, że wartość merytoryczna operatu szacunkowego może być zakwestionowana w ściśle określony sposób, przy czym możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie jest pozostawiona wyłącznie gestii organu i o ocenę taką mogą wystąpić także strony postępowania odszkodowawczego, którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego gwarantują czynny udział w postępowaniu. Inicjatywa organu w zakresie zwrócenia się do organizacji zawodowej o przeprowadzenie oceny wartości merytorycznej operatu pozostawiona jest zasadniczo wyłącznie sytuacji, w której to organ poweźmie wątpliwości co do prawidłowości operatu. Skoro w rozpoznawanej sprawie wątpliwości takie wystąpiły po stronie skarżących a nie organu, to rolą skarżących było wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie kontroli operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego. Okoliczności i warunki sporządzenia operatu szacunkowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy oraz brak przeciwdowodu w postaci oceny organizacji zawodowej prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego powoduje, że nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego oraz oceny zebranego materiału dowodowego. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 3 § 1 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 oraz art. 80 i art. 107 kpa, art. 80 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 80 § 1 kpa. W kontekście oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że wprawdzie autor skargi kasacyjnej wśród zarzutów skargi kasacyjnej zawarł zarzut naruszenia art. 157 ugn, ale jest on skonstruowany wadliwie. Zaznaczyć bowiem należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, tj. wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06). Przywołany jako podstawa zarzutu kasacyjnego art. 157 ugn dzieli się na cztery ustępu, z których pierwszy dzieli się na dwa punkty. Brak wskazania zatem w podstawie tego zarzutu określonej jednostki redakcyjnej art. 157 ugn w kontekście art. 183 ppsa uniemożliwia rozpoznanie tego zarzutu i ocenę jego zasadności. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 21 Konstytucji RP, art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 ugn i § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Argumentacja dotycząca zasadności tych zarzutów została bowiem oparta na podważeniu wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego – zdaniem skarżących – w sposób istotnie wadliwy. Skoro zatem, jak wynika z powyższych wywodów, brak było podstaw do uznania przyjętego w poczet materiału dowodowego operatu szacunkowego za wadliwy, to nie można było znać, że oparte na tym argumencie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są zasadne. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 12 ust. 4a specustawy drogowej oraz art. 7 kpa. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Ponadto uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, że autor skargi kasacyjnej za jego pomocą polemizuje ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do możliwości przeprowadzenia dowodu wskazanego w skardze skierowanej do tego sądu. W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa służy wyłącznie zwalczaniu błędów w technice sporządzenia uzasadnienia wyroku (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1087/14, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 239/220). Tym samym zarzut naruszenia wspomnianego przepisu nie może zostać skutecznie zastosowany do zwalczenia ustaleń faktycznych, wykładni przepisów prawa materialnego czy odmowy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 ppsa. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa zmierzający do podważenia ustaleń dokonanych w rozpoznawanej sprawie oraz wykazania bezzasadności odmowy przeprowadzenia dowodu, o którego dokonanie zwracali się skarżący w ramach skargi do Sądu pierwszej instancji, nie mógł być skuteczny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.