I OSK 3124/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie Oddział [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 759/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2023r., sygn. akt I SA/Wa 759/23, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Świętokrzyski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak [...] – na podstawie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r., poz. 146 ze zm. – dalej "ustawa o komercjalizacji") – odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie (dalej PKP), prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K., obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,0189 ha (powstała z podziału działki nr [...] o pow. 0,0225 ha), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności naniesień budowlanych i urządzeń kolejowych znajdujących się na przedmiotowym gruncie, ponieważ w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt ten nie stanowił własności Skarbu Państwa, lecz własność Gminy, a zatem nie została spełniona podstawowa z przesłanek do nabycia prawa użytkowania wieczystego. PKP złożyła odwołanie wskazując, że organ nie zebrał w sposób prawidłowy materiału dowodowego, podczas gdy z niego wynika, że PKP była na dzień 5 grudnia 1990 r. posiadaczem tej nieruchomości. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...]., utrzymał ww. decyzję w mocy. Organ wskazał że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej. Podano, że Wojewoda Świętokrzyski ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], stwierdził nabycie tej nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej "ustawa wprowadzająca"). Zdaniem Ministra oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość zarówno na dzień 5 grudnia 1990 r. jak i na 27 października 2000 r. stanowiła własność Gminy K., a nie Skarbu Państwa, czyli nie została spełniona przesłanka własności Skarbu Państwa z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła PKP S.A., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i dokonanie jego dowolnej oceny, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i przez co wydano decyzję, która narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 lipca 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Powołując się na brzmienie art. 34 ustawy o komercjalizacji Sąd wskazał, że wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie na dzień 5 grudnia 1990 r., a skutek rzeczowy następuje z mocy prawa na dzień 27 października 2000 r., co wynika z art. 34 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie – w świetle księgi wieczystej nr [...] oraz decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2017 r. – nie budzi wątpliwości, że właścicielem nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. stała się Gmina K. Nie spełniona została zatem pierwsza z przesłanek, tj. przesłanka własności Skarbu Państwa. Wobec tego Sąd uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Od powyższego wyroku skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez uznanie, że w realiach przedmiotowej sprawy ustały przesłanki zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy przesłanki te nie ustały, 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie decyzji organów obu instancji za prawidłowe, pomimo, że zostały one wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istotnym faktem, który pominięto zarówno przez organ II instancji, jak i przez Sąd, był brak rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o wznowienie postępowania objętego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], stanowiącą de facto główną podstawę zaskarżonych orzeczeń. Wskazano, że w niniejszej sprawie doszło do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. kwestii, czy na datę 27 października 2000 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, czy też w wyniku komunalizacji od dnia 27 maja 1900 r. właścicielem tym jest właściwa miejscowo gmina. Wskazano, że w tym czasie została wydana decyzja z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], stwierdzająca nieodpłatne nabycie przez Gminę K. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. jako działka [...], co w ocenie organu I instancji skutkowało ustaniem podstawy do zawieszenia postępowania. Podniesiono, że w dalszym ciągu toczy się postępowanie odwoławcze przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową, którego przedmiotem jest ustalenie zasadności odmowy dopuszczenia skarżącej do udziału w tej sprawie i tym samym rozstrzygnięcie kwestii zasadności wniosku o wznowienie postępowania, w ramach którego zapadła decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. Według skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie w dalszym ciągu zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania, wobec nierozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, będącego podstawą zawieszenia postępowania i następnie rozstrzygnięcia organu I instancji. Wskazano, że do okoliczności tej w żaden sposób nie odniósł się organ II instancji rozpoznając odwołanie, jak również Sąd I instancji. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że art. 80 K.p.a., nakazuje organowi administracji ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 K.p.a. nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, zaś art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym zaznaczyć należy, że organ nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie, zaś przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Wobec tego należy stwierdzić, że uchybienie przez organy ww. normom ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy. W niniejszej sprawie nie można organowi zarzucić naruszenia ww. przepisów, albowiem zebrał materiał dowodowy, a następie dokonał jego rzetelnej oceny, z którą to oceną zgodził się Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. Wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Są to obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. Nie zależą zatem od uznania organu, ale od zaistnienia konkretnych okoliczności faktycznych lub prawnych. W tym kontekście należy przypomnieć, że w świetle art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W niniejszej sprawie jak wynika z jej akt, Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące stwierdzenia nabycia, na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji przez PKP z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka Nr [...] o pow. 0,0189 ha, powstałej z podziału działki ewidencyjnej Nr [...] o pow. 0, 0225 ha. Postępowanie zawieszono do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było ustalenie, czy na dzień 27 października 2000 r. Skarb Państwa był jej właścicielem, czy też w wyniku komunalizacji, od dnia 27 maja 1990r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest właściwa miejscowo gmina. Jak z akt sprawy również wynika, Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m. .K., obręb [...], jako działki Nr [...] o pow. 0,1286 ha, Nr [...] o pow. 0,0225 ha oraz Nr [...] o pow.0,0522. Decyzja ta stała się ostateczna 4 marca 2017 r., co wynika z umieszczonej na niej pieczęci. Decyzja stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej Gminy K. jako właściciela działki [...], z której wyodrębniono przedmiotową działkę [...]. Podkreślić w tym miejscu należy, że ww. decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji powyższego, Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. podjął z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie, wskazując, że w związku z ww. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę K. z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości, ustąpiły przyczyny zawieszenia. Zatem podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji nie wzięli pod uwagę, iż nie zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, będące podstawą zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, jest całkowicie nieuzasadniony. Natomiast okoliczność podnoszona przez skarżącą spółkę, że przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową toczy się postępowanie w sprawie odmowy dopuszczenia skarżącej do udziału w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Na tym bowiem etapie postępowania orzeczenie dotychczasowe, które ma walor prawomocności, pozostaje nadal w obrocie prawnym. Nawet ewentualne postanowienie o wznowieniu ani go nie uchyla, ani nie wpływa na jego wykonalność. Postępowanie wznowieniowe jest samodzielnym i odrębnym postępowaniem od postępowania, w którym zostało wydane orzeczenie dotychczasowe. Wobec powyższego zasadnie w sprawie uznano, że przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dniu 27 października 2000 r., a – w myśl art. 34 ustawy o komercjalizacji – nabycie prawa użytkowania wieczystego może dotyczyć wyłącznie gruntów, które zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Tym samym, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.