I OSK 3027/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2581/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr DO-II.7610.295.2021.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr NWIV.752.67.2017; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2581/22, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr DO-II.7610.295.2021.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Wojewody Śląskiego z 11 sierpnia 2021 r., nr NWIV/752.67.2017 odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w D. G., obręb 0003 D. G., obejmującego niezabudowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha, wpisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Dąbrowie Górniczej VI Wydział Ksiąg Wieczystych. W wyniku złożenia odwołania przez spółkę Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 16 sierpnia 2022 r. nr DO-II.7610.295.2021.JL utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przywołał treść art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) i podał, że Wojewoda rozpoznając wniosek Polskich Kolei Państwowych S.A. ustalił, że przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz obecnie stanowi własność Skarbu Państwa, zaś podstawę ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...], w której w dziale II figuruje wpis: "Państwo – Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Katowicach", stanowi umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego z 5 marca 1976 r. Rep. A Nr 3828/76. Powyższa okoliczność nie budzi wątpliwości organu odwoławczego i nie jest również kwestionowana przez skarżącą. Sporne natomiast pozostaje czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Minister przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) obowiązującej w dniu 5 grudnia 1990 r., która przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Ponadto zarząd, to prawna forma władania nieruchomością i był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Dalej organ odwoławczy podniósł, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm. dalej rozporządzenie). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni wywodzi prawo zarządu do spornej działki z księgi wieczystej nr [...], w której w dziale II jako właściciel wpisane jest "Państwo - Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Katowicach". Minister wyjaśnił, że przedstawiona umowa sprzedaży z 5 marca 1976 r. została zawarta jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., tj. przed dniem 1 sierpnia 1985 r., tym samym brak jest podstaw do stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do wskazanej umowy. Dodatkowo Wojewoda Śląski pismem z 29 listopada 2017 r. zwrócił się do wnioskodawczyni i Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza o informację, czy przedmiotowy grunt pozostawał w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie PKP. W odpowiedzi Prezydent poinformował, że PKP nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu spornej działki w zarząd w formie prawem przewidzianej. Spółka PKP zaś nie nadesłała żadnych dokumentów świadczących o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka posiadania przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w Warszawie prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd podzielił ocenę organów, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzedniczce prawnej skarżącej spółki do wnioskowanych nieruchomości. Akta sprawy potwierdzają, że w odniesieniu do spornej nieruchomości skarżąca nie wylegitymowała jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Ma to zaś w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub władanie nim przez poprzedniczkę prawną skarżącej. Nie mogły więc przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty skargi, że organy przeprowadziły niewystarczające postępowanie dowodowe, czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako u.g.n.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post- faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Analiza przywołanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd kasacyjny zwraca na wstępie uwagę, że w petitum skargi kasacyjnej przywołano jako wzorzec kontroli art. 200 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem podstawową przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami, lokalami i urządzeniami położonymi na tym gruncie. Zasady dokumentowania tej okoliczności ustalono w rozporządzeniu z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W art. 200 ust. 1 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Jak wyjaśniono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23, w okresie PRL instytucja zarządu pojawiła się po raz pierwszy w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), gdzie w art. 3 ust. 2 ustawodawca użył pojęcia "zarząd i użytkowanie". Następnie w ustawie z 12 marca 1958 r. oraz w ustawie z 14 lipca 1961 r. posłużono się wyłącznie terminem "użytkowanie". W kolejnej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości użyto już terminu "zarząd". Pomimo jednak różnic terminologicznych, w każdym przypadku chodziło o tę samą instytucję, która istotowo pozostała niezmieniona przez cały okres PRL (zob. A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych, C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 34-35). Skarżąca kasacyjnie wnosząc o wydanie na jej rzecz decyzji stwierdzającej nabycie w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości powoływała się na umowę sprzedaży z 5 marca 1976 r. nr 3828/76, objętą aktem notarialnym nr Rep. a nr 3828/76, jak również na figurujący w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości (w tym także dla przedmiotowej działki nr [...]) zapis "Państwo- Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Katowicach". Z aktu notarialnego z 5 marca 1976 r. obejmującego umowę sprzedaży wynika, że do jej zawarcia stanęli, dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz pełnomocnik Państwa – Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach. W § 2 stawający oświadczyli, że cała opisana nieruchomość została przeznaczona do zajęcia przez Śląską Dyrekcję Okręgową Kolei, na dowód czego przedkładają zatwierdzenie planu realizacyjnego. Następnie Inwestor wniósł o uskutecznienie w dziale II księgi wieczystej Kw nr [...] wpisu na rzecz Państwa- Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...] , na podstawie przywołanego wyżej aktu w dziale II dokonano wpisu o powyższej treści. Z literalnego brzmienia § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia wynika, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa (pkt 4) oraz odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości (5). Zatem z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że dla stwierdzenia prawa zarządu nie jest konieczne przedstawienie dokumentów, na podstawie których w świetle przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. czy też ustawy z 29 kwietnia 1985 r. powstawało prawo zarządu czy użytkowania. Istotne jest jedynie przedstawienie dokumentów wymienionych w Rozporządzeniu. Za oczywiste uznać należy, że ustawodawca upoważniając w art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), a następnie w art. 206 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, zasady i tryb stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości miał wiedzę o trybie powstawania prawa zarządu i użytkowania. Wiedzę tę miał również podmiot upoważniony do wydania rozporządzeń wykonawczych. Pomimo tego w obu rozporządzeniach wykonawczych, a więc aktach niższego rzędu , to jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 z późn. zm.) jak i w analizowanym rozporządzeniu z 1998 r. wskazano jako dowód pozwalający na stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości, umowę zawartą w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa. Sąd kasacyjny przypomina, że z dniem 1 lutego 1989 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 3, poz. 11). Na skutek tej nowelizacji art. 128 k.c. otrzymał brzmienie "Własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym". Przed dniem 1 lutego 1989 r. cytowany przepis przewidywał, że socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu (§ 1). W granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (§ 2). Zatem, co do zasady, przed dniem 1 lutego 1989 r. państwowa osoba prawna nie mogła być właścicielem mienia ogólnonarodowego. Jednocześnie, dopiero od 1 sierpnia 1985 r. (tj. od daty wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r.), państwowa jednostka organizacyjna nabywająca nieruchomość uzyskiwała prawo jej zarządu. Pomimo tych uregulowań prawnych, w Rozporządzeniu przewidziano możliwość wykazania prawa zarządu poprzez przedstawienie umowy, o ile spełnione zostały następujące warunki: umowa ta zawarta została w formie aktu notarialnego, przed dniem 1 lutego 1989 r., a nabycie nastąpiło od osoby innej niż Skarb Państwa. Wszystkie te warunki spełnia przedstawiona przez Skarżącą umowa : jest ona zawarta w formie aktu notarialnego, sporządzona została przed dniem 1 lutego 1989 r. – to jest 5 marca 1976 r. oraz potwierdza nabycie nieruchomości od osoby fizycznej – czyli od osoby innej niż Skarb Państwa. Zachodzi zatem rozbieżność pomiędzy regulacjami ustawowymi wskazującymi na sposób powstawania prawa zarządu a regulacjami zawartymi w akcie niższego rzędu, to jest w rozporządzeniu, dotyczącymi dokumentów, na podstawie których owo prawo zarządu może być wykazane. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka powołuje się na prawo zarządu jej poprzednika, wynikające właśnie znotarialnej umowy sprzedaży z 5 marca 1976 r. zawartej przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych (w imieniu Skarbu Państwa) z osobą fizyczną. Do rozważenia pozostaje zatem problem, czy w stanie prawnym, który obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r. (dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), przedsiębiorstwa państwowe mogły uzyskać prawo zarządu (użytkowania) nabytą nieruchomością w innym trybie niż decyzja administracyjna. Na to zagadnienie odpowiedział już Sąd Najwyższy w wyroku z 9 kwietnia 1992 r. III ARN 15/92 (OSNC 1993/9/158). Stwierdził tam między innymi, że "Nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przekazanie terenu państwowego w użytkowanie przez właściwe terenowe organy administracji państwowej stanowiło - w tym okresie - jedyny dopuszczalny sposób uzyskania prawa zarządu. (...) Zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późn. zm.), nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości." Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie ten pogląd podziela. Jest on też obecny w orzecznictwie NSA. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w pierwotnej wersji (Dz. U. Nr 22, poz. 99), zgodnie z którym "Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie." Przepis ten odnosił skutek do każdego zarządu nabytego w drodze umowy, bez potrzeby wydawania jakichkolwiek dodatkowych aktów (tak też SN we wspomnianym wyroku z 9 kwietnia 1992 r.). Skoro przepis ów obowiązywał już od dnia wejścia w życie u.g.g.w.n., to wydaje się oczywiste, że intencją ustawodawcy było jego zastosowanie do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie wspomnianej ustawy. Ustawa uregulowała zatem sytuację prawną podmiotów, które nabyły grunty pierwotnie nie stanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa. W tej sytuacji dokonana wyżej ocena prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, rzutuje także na ocenę zarzutu naruszenia art. 200 u.g.n., a także naruszenia przepisów p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej odnoszących się do nieuwzględnienia przez organy i Sąd pierwszej instancji dowodu z aktu notarialnego z 5 marca 1976 r. Skoro zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżąca spółka wywodzi swoje prawo do nieruchomości objętej żądaniem wniosku z aktu notarialnego z 5 marca 1976 r., to nieprawidłowe było odrzucenie dowodu z tego aktu a priori, bez weryfikacji jej treści w kontekście możliwości jej wartości dowodowej w zestawieniu z całokształtem materiału dowodowego. Zasadnie w tych okolicznościach zarzucono naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. i trafnie podniesiono, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji za przedwczesne uznać należy rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. W konsekwencji, wydana w sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.