I OSK 311/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1981/13 w sprawie ze skargi E. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od E. H. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 1[...] lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1981/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją Zastępcy Kwatermistrza KWMO w K. z dnia [...] października 1967 r. lokal nr [...] przy ul. R. w K. przydzielono S. L. – ówczesnemu funkcjonariuszowi KWMO w K. Uprawnionymi do zamieszkania w przedmiotowym lokalu oprócz zainteresowanego była żona – T. L. oraz dzieci: syn A. L. i córki G. L. i E. L.(obecnie H.). W przedmiotowym lokalu zamieszkują obecnie E. H. i jej syn J. H.. Stanisław i T. L. zmarli. W dniu 13 lutego 2013 r. [...] Komendant Wojewódzki wszczął z urzędu postępowanie w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego przez E. H. i J. H., na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.). Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą nakazano E. i J. H. opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. R. w K. z osób i rzeczy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji jest zawężony i wyczerpująco wymieniony w art. 89 ustawy o Policji oraz ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), której postanowienia art. 29 ust. 1 i 2 dają prawo do zajmowania takich mieszkań emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Natomiast w stosunku do osób, które nie spełniają powyższych warunków, istnieje możliwość wydania, w oparciu o treść przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego. Komendant wskazał, że zajmowany przez E. i J. H. lokal nadal znajduje się w dyspozycji [...] Komendanta Policji, natomiast zainteresowani nie są, ani nie byli nigdy funkcjonariuszami Policji, jak również nie nabyli uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. Z tego względu można wobec nich zastosować art. 95 ust. 3 ustawy o Policji, gdyż ww. nie posiadają tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i są osobami nieuprawnionymi do jakichkolwiek świadczeń z resortu spraw wewnętrznych i administracji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. H.. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przepisy regulujące kwestię zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin, podkreślając, że w przypadku członków rodzin prawo do zamieszkiwania w lokalach będących w dyspozycji organów Policji jest jedynie pochodną prawa przyznanego policjantowi. Innymi słowy, rodziny policjantów mogą zamieszkiwać w przyznanych lokalach tak długo, jak osoba, której został lokal przydzielony, pozostaje policjantem, ewentualnie emerytem lub rencistą policyjnym, bądź też w przypadku, gdy członkom rodziny została przyznana emerytura lub renta policyjna po zmarłym funkcjonariuszu. Komendant podkreślił, że strona ani jej syn nie są i nie byli policjantami, ani nie mają przyznanych świadczeń policyjnych. Zamieszkują w przedmiotowym lokalu bez tytułu prawnego, co powoduje konieczność orzeczenia o nakazaniu opróżnienia lokalu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 75 ust. 1 Konstytucji RP Komendant ponownie podkreślił, że prawo do zamieszkiwania w lokalu będącym w dyspozycji organów Policji, jest pochodną uprawnienia przysługującego funkcjonariuszowi, a okoliczności takie jak długotrwałość zamieszkania i ponoszenie kosztów utrzymania nie stanowią przesłanek przemawiających za uznaniem, iż powstał nowy tytuł prawny do zamieszkiwania. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. H. zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, przejawiające się w lakonicznym przytoczeniu podstawy prawnej bez wyjaśnienia przyczyn ich zastosowania oraz motywów, którymi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło skarżącej podjęcie właściwych kroków mających na celu obalenie decyzji. Wskazała również na naruszenie przez organy Policji normy zawartej w art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 (wskazany przepis odnosi się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów), przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego, wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. W świetle powyższego, organ orzekający w niniejszej sprawie był obowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie, czy E. H. i jej syn J. H. legitymowali się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ulicy R. Sąd wskazał, że powyższy lokal znajduje się w budynku stanowiącym własność Gminy K. i pozostaje nadal w dyspozycji [...] Komenda Wojewódzkiego Policji w K. Z akt sprawy wynika, iż decyzją nr [...] o przydziale kwatery stałej – mieszkania służbowego z dnia [...] października 1967 r. Zastępcy Kwatermistrza KWMO w K. lokal ten przydzielono S. L. – ówczesnemu funkcjonariuszowi KWMO w K. – ojcu E. H. Uprawnionymi do zamieszkania w przedmiotowym lokalu oprócz zainteresowanego była żona – T. L. oraz dzieci: syn A. L. i córki G. L. i E. L.(obecnie H.). We wskazanym lokalu zamieszkują obecnie E. H. i jej syn J. H.. S. L. i jego żona T. L. zmarli. W tych okolicznościach poza sporem pozostaje, iż tytuł prawny, w rozumieniu przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, do zajmowanego lokalu przysługiwał S. L. WSA podniósł, że ustawa o Policji w art. 88 i 98 przyznaje uprawnienie do lokalu mieszkalnego policjantowi w służbie stałej oraz policjantowi zwolnionemu ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Odrębną kategorię osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego z zasobów Policji określa ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Jak ustalił organ, E. H. i J. H. nie są i nie byli funkcjonariuszami Policji, zatem nie mogą w stosunku do nich mieć zastosowania ww. przepisy ustawy o Policji. Ponadto nie spełniają oni również wymogu określonego w przepisie art. 29 ust. 2 drugiej z powołanych ustaw, bowiem jako osoby pełnoletnie nie mieszczą się w kręgu osób uprawnionych do uzyskania renty rodzinnej po zmarłym S. L. W związku z powyższym Sąd podzielił ocenę organu, iż E. H. i jej syn J. H. nie posiadają, w rozumieniu ustawy o Policji, tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Pozostawanie lokalu mieszkalnego w dyspozycji Policji powoduje, że tylko taki tytuł prawny jest w rzeczonej sprawie istotny. Zdaniem Sądu, trudno również przyznać skarżącej prawo do wstąpienia w stosunek najmu w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego wstąpienie E. H. w prawa najmu przedmiotowego lokalu po zmarłym ojcu. Tak więc, skarżąca będąc osobą spoza kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobów Policji, nie mogła wstąpić w prawa najemcy lokalu po zmarłym emerytowanym funkcjonariuszu Policji. Sąd nie podzielił również zarzutów strony odnośnie naruszenia art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem prawo do zamieszkiwania w lokalu będącym w dyspozycji organów Policji, jest pochodną uprawnienia przysługującego funkcjonariuszowi, a okoliczności takie jak długotrwałość zamieszkania i ponoszenie kosztów utrzymania nie stanowią przesłanek przemawiających za uznaniem, iż powstał nowy tytuł prawny do zamieszkiwania. Z tych względów WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. H. wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - "art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez brak sporządzenia należytego uzasadnienia przedmiotowego wyroku, odpowiadającego wymogom oznaczonym w tym przepisie, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie tych decyzji, przejawiające się zwłaszcza w fakcie, że sąd w żaden sposób nie wskazał na podstawie jakich dowodów oraz jakich okoliczności uznał, że przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym E. i J. H. nie przysługuje prawo zamieszkiwania w lokalu położonym w K. przy ul. R., jest uzasadnione". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno uzasadnienie decyzji organów administracji, jak również uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 141 P.p.s.a. Organy ograniczyły się do przedstawienia i przytoczenia przepisów prawnych stanowiących podstawę orzekania w niniejszej sprawie, nie dokonując wnikliwego i wyczerpującego wyjaśnienia zasadności zastosowania tychże norm prawnych. Autor skargi kasacyjnej zwrócił również uwagę, iż wydane w tej sprawie decyzje naruszają konstytucyjne prawo do mieszkania. Wezwanie E. i J. H. do opróżnienia z osób i rzeczy zajmowanego lokalu pozbawia ich możliwości zaspokojenia fundamentalnych potrzeb mieszkaniowych, albowiem nie dysponują oni żadnym innym lokalem. Nadto, w przypadku doprowadzenia do opróżnienia przedmiotowego lokalu, skarżąca kasacyjnie nie będzie uprawniona do otrzymania lokalu zastępczego, a tym samym zostanie pozbawiona stałego miejsca zamieszkania. Osoba eksmitowana z lokalu znajdującego się w dyspozycji organów Policji nie ma bowiem zapewnionego równorzędnego standardu ochrony przed bezdomnością, na jaki mogą liczyć inni lokatorzy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Jedyny zarzut, jaki postawił autor skargi kasacyjnej, dotyczy naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wydanego wyroku, w szczególności niewskazanie na podstawie jakich dowodów oraz jakich okoliczności Sąd I instancji przyjął, iż E. i J. H. nie przysługuje prawo zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. W pierwszej kolejności należy więc wyjaśnić, że art. 141 § 1 P.p.s.a. reguluje kwestię terminu do sporządzenia uzasadnienia. Autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o art. 141 § 4 P.p.s.a., skoro w ramach zarzutu podnosi on wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przepis ten określa wymogi konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, wskazując, iż pisemne motywy takiego orzeczenia winny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jedynie wtedy, gdy w uzasadnieniu orzeczenia brak ustawowych elementów lub gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku - wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie - spełnia wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera ono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi wniesionej przez E. H.. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku tegoż sądu oraz nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Uwzględniając treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że w zakresie odnoszącym się do źródła sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji odniósł się do istotnych i spornych w sprawie kwestii. Wyjaśnił między innymi dlaczego zaaprobował stanowisko organów, że E. H. i jej syn J. H. nie legitymują się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. R. Ocenił ponadto sposób wykładni i zastosowania powołanych przez organy przepisów, w tym w szczególności art. 95 ust. 3 oraz art. 88 i art. 98 ustawy o Policji a także art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w kontekście ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie nie zaaprobowała tych poglądów, to mogła zwalczać je, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Tymczasem w skardze kasacyjnej ograniczono się do wytyku naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Taki zaś zabieg jest nieskuteczny. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie jest przydatnym instrumentem do kwestionowania stanowiska sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych ani do podważania poglądów dotyczących innych kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej oraz przedstawioną wykładnią prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie nie formułując stosownych zarzutów, nie wykazała, że przeprowadzona przez organy ocena odnośnie braku po jej stronie uprawnień do spornego lokalu była wadliwa. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę przedmiot postępowania oraz skutki wynikające z wykonania zaskarżonej decyzji, NSA na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu.