I OSK 3103/19

Dnia 10 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1272/18 w sprawie ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. T. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] października 2018 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : naruszenie przepisów art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. z 2017 r. poz. 978 z późn. zm., dalej “ustawa") poprzez błędne przyjęcie, źe organ administracyjny ma uprawnienia do kierowania na badania lekarskie kierowcy bez wcześniejszego skierowania na takie badania przez lekarza, jak również, że organ administracyjny ma uprawnienia do kierowania na badania lekarskie kierowcy wskutek wystąpienia okoliczności niezwiązanych z kierowaniem przez niego pojazdem, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy w powołaniu na zarzut naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a., Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku jak również decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o przekazanie całości sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracyjnego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu. Prokurator Rejonowy w W.(Prokurator), wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie weryfikacji uprawnień Skarżącego do kierowania pojazdami mechanicznymi, tj. stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Uzasadniając wniosek Prokurator wskazał na wydaną w ramach prowadzonego postępowania przygotowawczego przeciwko Skarżącemu (sygn. [...]) o czyn z art. 207 § 1 k.k. i inne opinię psychiatryczną, w której biegli lekarze psychiatrzy rozpoznali u opiniowanego uzależnienie od alkoholu, co może powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Decyzja organu pierwszej instancji umarzająca postępowanie w sprawie została uchylona przez Kolegium na skutek odwołania wniesionego przez Prokuratora. Rozpoznając ponownie sparwę organy obu intancji uznały, że zaistniały okoliczności o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy obligujące je do wydania decyzji o skierownaiu Skarżącego na badaniia lekarskie. Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej istancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedlwionych podstaw. Podniesione w niej zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, co oznacza, że w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej został wadliwie sformułowany. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. W niniejszej sprawie Skarżący nie powiązał zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Należy jednak zwrócić uwagę na kolejną wadliwość sformułowania zarzutów. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co wynika z zakresu jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, nie ma możliwości uzupełniania czy też domniemywania, jakie są w jej ocenie wadliwości orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dlatego tak ważne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, poprzez wskazanie konkretnych przepisów, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W przypadku przepisów składających się z kilku jednostek redakcyjnych konieczne jest wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej (ustępu, paragrafu czy też punktu). W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony w odniesieniu do przywołanego jako wzorzec kontroli art. 77 k.p.a. Artykuł ten zawiera cztery paragrafy regulujące odmienne obowiązki organu. Paragraf 1 analizowanego artykułu nakłada na organ obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Paragraf 2 dotyczy możliwości zmiany postanowienia dowodowego. Paragraf 3 reguluje uprawnienia organu przeprowadzającego postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy. Paragraf 4 przewiduje, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, zaś fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Artykuł 7 k.p.a. nakazuje organom stanie na straży praworządności, jak również podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania Skarżący ograniczył się do wskazania "na marginesie", że przeprowadzone w sprawie postępowanie nie wyjaśniło wszystkich istnych jej okoliczności a organy nie podjęły niezbędnych czynności. Nie wyjaśnił jednak, jakich to czynności organy nie podjęły i jakich okoliczności postępowanie to nie wyjaśniło. Tak sformułowane i uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należało za niezasadne. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Skarżący upatruje wadliwości rozstrzygnięcia organów a w konsekwencji wadliwości wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, w wydaniu decyzji kierującej na badania lekarskie w sytuacji, w której pod pojęciem skierowania o którym mowa w art. 75 ustawy rozumieć należy skierowanie od lekarza posiadającego stosowne uprawnienie a nie decyzję administracyjną. Skarżący kasacyjnie podkreślał również, że dla oceny stanu zdrowia uprawniony jest jedynie lekarz i żaden organ administracyjny ani Prokuratura nie mogą wchodzić w jego kompetencje i tylko lekarz, po osobistym przebadaniu danej osoby ma prawo ocenić jej stan zdrowia i ewentualnie zlecić dalsze badania. Skarżący podniósł w skardze kasacyjnej, że do rozpoznania uzależnienia od alkoholu właściwy jest przede wszystkim lekarz pierwszego kontaktu, który zna pacjenta i potrafi ocenić a przede wszystkim zdiagnozować przewlekłą chorobę alkoholową. Zakwestionował tym samym możliwość opierania się na opinii biegłych psychiatrów wydanej w postępowaniu prokuratorskim. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Stosownie zaś do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Powyższe regulacje prawne nie wskazują precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danego kierowcy na badania lekarskie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji na podstawie powołanych przepisów. Nieprawidłowa jest zatem wykładnia przywołanych przepisów przedstawiona przez Skarżącego, z której wynika, że skierowanie, o którym mowa w art. 75 ustawy to wyłącznie skierowanie wydane przez lekarza. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy musi być odczytywany łącznie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy w którym wprost przewidziano uprawnienie starosty do wydania decyzji kierującej na badania lekarskie. Za niezasadne należy uznać również argumenty Skarżącego dotyczące podmiotu, który może stwierdzić zaistnienie choroby alkoholowej. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że dla skierowania na badania lekarskie nie jest konieczne ustalenie, że dana osoba cierpi na chorobę alkoholową. Wystarczające jest zaistnienie uzasadnionych i poważnych wątpliwości co do stanu zdrowia tej osoby. Sposób rozumienia powyższych pojęcia "uzasadnionych i poważnych wątpliwości" był już wielokrotnie wyjaśniany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazywano w szczególności, że "uzasadnione" to tyle, co oparte na konkretnych, wiarygodnych podstawach, zaś "poważne" to dotyczące takich aspektów zdrowia, które mogą mieć bezpośredni wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Uzasadnione i poważne zastrzeżenia winny zatem mieć swoje źródło w tego rodzaju informacjach o stanie zdrowia, z których z dużym prawdopodobieństwem wynika, że u posiadacza prawa jazdy mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości jego dalszego bezpiecznego udziału w ruchu drogowym. Takie informacje mogą wynikać z orzeczeń lekarskich, z karty informacyjnej leczenia szpitalnego, czy chociażby z opinii o stanie zdrowia sporządzonej przez lekarzy specjalistów. Podkreśla się przy tym, iż przesłanką zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy nie jest uzyskana w toku tego postępowania pewność co do istnienia takich przeciwwskazań, ta bowiem kwestia będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany (por.: wyroki NSA z 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 605/14, 2 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1938/17, 12 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2501/16, 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 514/19, 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1739/19, 22 lutego 2021 I OSK 2528/20). W niniejszej sprawie, podstawą dla uznania, iż istnieją poważne i uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia Skarżącego była dołączona do wniosku Prokuratora opinia sądowo-psychiatryczna. Z opinii tej wynika, że Skarżący wykazuje objawy uzależnienia od alkoholu. Sąd kasacyjny przypomina, że warunkiem uzyskania prawa jazdy jest m.in. uzyskanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 11 ust. 1 pkt 2a ustawy) W dacie wydawania kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 250 z późn. zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 10 tego rozporządzenia, w ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań objawów wskazujących na uzależnienie od alkoholu lub jego nadużywanie. Jak wynika z załącznika Nr 4 pkt 7 do rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia uzależnienia od alkoholu lub niemożności powstrzymania się od picia alkoholu i kierowania pojazdem lub uzależnienia od środków działających podobnie do alkoholu orzeka się istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zgodnie zaś z pkt 7 załącznika Nr 4 w przypadku stwierdzenia w przeszłości uzależnienia od alkoholu lub środków działających podobnie do alkoholu, można orzec brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, jeżeli osoba badana: 1) udokumentuje co najmniej roczny okres abstynencji; 2) przedstawi opinię lekarza lub terapeuty prowadzącego leczenie odwykowe potwierdzającą leczenie i utrzymywanie abstynencji oraz przeprowadza regularne kontrolne badania lekarskie. Jak z powyższego wynika, w przypadku stwierdzenia uzależnienia od alkoholu istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, a tylko w szczególnych przypadkach istnieje możliwość orzeczenia braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami osoby uzależnionej. Skoro zatem w przypadku ubiegania o prawo jazdy warunkiem jest badanie lekarskie w trakcie którego lekarz zobowiązany jest stwierdzić istnienie lub brak przeciwwskazań objawów wskazujących na uzależnienie od alkoholu lub jego nadużywanie, to oczywiste jest, że w przypadku stwierdzenia uzależnienia od alkoholu u osoby posiadającej już prawo jazdy również konieczne jest przeprowadzenie badania lekarskiego. Dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest bowiem czuwanie nad tym, aby osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienie, ale także w okresie późniejszym, kiedy z tych uprawnień korzystają (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2015 r., I OSK 605/14). Ujawnienie zatem, że osoba kierująca pojazdami jest uzależniona od alkoholu wypełnia przesłanki poważnej i uzasadnionej wątpliwości co do stanu zdrowia kierującego pojazdami. Zatem wbrew twierdzeniom Skarżącego opinia sądowo-psychiatryczna sporządzona dla potrzeb postępowania karnego, mogła stanowić podstawę dla uznania zaistnienia poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia Skarżącego a tym samym dla wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 24 kwietnia 2020 r. I OSK 1170/19, 21 września 2021 r. II GSK 747/21). Skarżący podnosił w skardze kasacyjnej, że żaden organ państwowy czy administracyjny nie może wszczynać z urzędu postępowania administracyjnego, które wkracza w zakres konstytucyjnie zagwarantowanego prawa decydowania o swoim życiu osobistym w sytuacji, gdy obywatel swoim zachowaniem nie naruszył prawa. Podnosząc ten argument Skarżący nie wyjaśnił jednak, na czym polega w niniejszej sprawie owo wkroczenie prawa w jego prawo do decydowania o swoim życiu osobistym. Obowiązek poddania się badaniom lekarskim nie oznacza, że Skarżący ma wprowadzać zmiany w swoim życiu osobistym z wyłączeniem oczywiście konieczności poświęcenia czasu niezbędnego dla przeprowadzenia owego badania. Wskazać należy również, że chronione Konstytucją prawo decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje ograniczeń, które wynikać mogą z ustaw szczególnych. Odnosząc się zaś do przywołanego przez Skarżącego art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), zauważyć należy, że zgodnie z pkt 2 tego przepisu niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. W ocenie Sądu, mając na uwadze art. 8 pkt 2 omawianej Konwencji, uznać należy, że powyższe kryteria spełnia wprowadzenie w polskim systemie prawnym obowiązku poddania się badaniom lekarskim przez kierujących pojazdami, co do których istnieją poważne i uzasadnione zastrzeżenia co do stanu ich zdrowia. Obowiązek ten wynika bowiem z ustawy i jest konieczny ze względu na ochronę bezpieczeństwa publicznego. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.