I OSK 310/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 141/24 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 27 grudnia 2023 r. nr SKO/RŚ-423/505/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz A.G. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 8 października 2024 r. (sygn. akt IV SA/Wr 141/24), oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 27 grudnia 2023 r. nr SKO/RŚ-423/505/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania. W motywach w/w wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2023 r. A. G. wystąpiła Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem – R. G. Decyzją z dnia 20 października 2023 r., Burmistrz [...] odmówił A.G. ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niewystępowanie związku przyczynowego pomiędzy brakiem zatrudnienia wnioskodawczyni a sprawowaną przez nią opieką nad mężem. Po rozpatrzeniu odwołania A.G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotycząca spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem była już przedmiotem rozważań Kolegium w związku z wniesieniem przez nią odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia 12 maja 2022 r. o odmowie przyznania stronie rzeczonego świadczenia na skutek jej wniosku z dnia 13 września 2021 r. Orzekając zaś na ówczesnym etapie postępowania, Kolegium decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r. (sygn. akt IV SA/Wr 567/22), oddalił skargę A.G. na w/w decyzję. Zdaniem Kolegium, pomiędzy sprawą z wniosku z dnia 13 września 2021 r. zakończoną ostateczną decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. a sprawą zainicjowaną wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2023 r., zachodziła zarówno tożsamość podmiotowa, jak i przedmiotowa. Zmianie nie uległ bowiem stan faktyczny, stanowiący podstawę wydania wcześniej decyzji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Istnienie natomiast w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej dotyczącej podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, powodowało, że kolejne postępowanie w tej samej sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A.G. zarzuciła w/w decyzji Kolegium z dnia 27 grudnia 2023 r. naruszenie przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a, art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 108 k.p.a. art. 16 k.p.a., oraz art. 61a § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku z tym skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wnosiło o jej oddalenie. Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") - zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Za prawidłowe Sąd I instancji uznał bowiem stanowisko Kolegium, że w sprawie wystąpiła zarówno tożsamość podmiotowa (ta okoliczność była niesporna), jak i przedmiotowa ze sprawą, która została zakończona ostateczną i prawomocną decyzją SKO z dnia 20 lipca 2022 r. o odmowie ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, a co uzasadniało wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Jak wskazywał przy tym Sąd Wojewódzki, z treści zaskarżonej decyzji wynikało, że organ odwoławczy wnikliwie przeanalizował stan faktyczny, który stanowił podstawę odmowy ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia 20 lipca 2022 r. z materiałem dowodowym zebranym w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony z dnia 23 sierpnia 2023 r. W ocenie Sądu, z porównania ustaleń faktycznych w obu tych sprawach organ odwoławczy wyciągnął prawidłowy wniosek, że na dzień wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2023 r. nie zachodziły okoliczności tego rodzaju, które można by uznać za zmianę stanu faktycznego, a co z kolei pozwoliłoby na ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że w decyzji SKO z dnia 20 lipca 2022 r. przyjęto, iż opieka jaką skarżąca sprawowała nad mężem nie miała charakteru ciągłego, a zatem przy należytej organizacji swojego czasu mogłaby ona pogodzić zatrudnienie, przykładowo – w formie umowy zlecenia czy w niepełnym wymiarze czasu pracy (na ½ czy ¾ etatu) ze sprawowaniem opieki nad mężem. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie stanowiącej obecnie przedmiot kontroli prowadziła zaś do wniosku zbieżnego z tym, jaki przyjęło SKO w ww. decyzji z dnia 20 lipca 2022 r., a mianowicie, że drugi wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego (z dnia 23 sierpnia 2023 r.) strona złożyła w zasadniczo niezmienionych okolicznościach faktycznych - rozważanych z punktu widzenia stopnia sprawności jej męża - a co za tym idzie, także i zakresu czynności opiekuńczych jakich - z uwagi na swoją niepełnosprawność – mąż strony wymagał. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, o zmianie stanu faktycznego w zakresie stopnia samodzielności męża skarżącej nie stanowiła też dołączona do akt sprawy dokumentacja medyczna, w tym zaświadczenia lekarskie z dnia 11 lipca oraz 14 lipca 2023 r. Zasadniczego pogorszenia stanu zdrowia męża skarżącej nie można było stwierdzić również na podstawie ustaleń poczynionych w toku przeprowadzonego w dniu 6 września 2023 r. wywiadu środowiskowego. Także fakt wydania w stosunku do męża strony nowego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie był, w ocenie Sądu, w sprawie okolicznością istotną z punktu widzenia zmiany stanu faktycznego, bowiem nowe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (z dnia 28 listopada 2022 r.) zostało wydane w związku z tym, że poprzednie orzeczenie (z dnia 18 września 2019 r.) było wydane na czas określony tj. do dnia 30 września 2022 r. W przypadku obu orzeczeń odnotowano zaś ten sam symbol niepełnosprawności (10-N). Odnosząc się z kolei do argumentów skargi dotyczących różnych czasookresów, których dotyczyły złożone przez stronę wnioski, Sąd I instancji wskazał, że zasadą jest, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy (art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Nie dotyczy to jednak, między innymi, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które zasadniczo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym ostatnim przypadku, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ustawy). W odniesieniu do pierwszego z wniosków skarżącej, odmowa dotyczyła okresu od września 2021 r. do czasu bliżej niesprecyzowanego, nieokreślonego. Odmowa uwzględnienia tego wniosku decyzją ostateczną, obejmowała więc także okres, którego dotyczył kolejny wniosek skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. G. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez bezzasadne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi res iudicata, z uwagi na niezmieniony stan faktyczny od wydania przez organ drugiej instancji rdatecznej decyzji z dnia 20 lipca 2022 r., bowiem od tego czasu nie zaszły takiego rodzaiu okoliczności, które pozwoliłyby na ponowne rozpoznanie sprawy, podczas gdy wcześniejsza decyzja organu drugiej instancji dotyczy innego okresu, a upływ czasu i pogłębienie schorzeń, na które cierpi osoba wymagająca opieki, przyczyniły się do zmiany okoliczności faktycznych sprawy, tym samym w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. - gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium nie dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, nie wyjaśniając wpierw stanu faktycznego poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia załatwienia sprawy, a następnie bez wnikliwości rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego nieprawidłowej oceny poprzez nieuznanie, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy o świadczenaich rodzinnych otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego, względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania - a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że zrzeka sie przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Istota sporu w analizowanej sytuacji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na zasadę rei iudicatae (powagę rzeczy osądzonej). Sąd Wojewódzki zaaprobował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, że między sprawą rozstrzygniętą decyzją tego organu z dnia 20 lipca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 maja 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem a sprawą niniejszą, zainicjowaną wnioskiem skarżącej z dnia 23 sierpnia 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, zachodziła tożsamość przedmiotowa sprawy, wobec czego należało uznać, iż została ona już rozstrzygnięta a zatem w tym stanie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy nie było dopuszczalne. Stanowisko to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego było jednak błędne. Wyjaśnić w związku z tym należy, że zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego należy więc niewątpliwie zaliczyć fakt istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamej sprawie. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wypracowały bowiem jednolite stanowisko uznając, że jeżeli w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, to kolejne postępowanie w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna, która staje się przedmiotem postępowania, musi mieć zatem charakter otwarty w tym znaczeniu, że nie może być już rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Przyjęcie powagi rzeczy osądzonej wymaga więc stwierdzenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma zaś miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same podmioty. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania. W ocenie składu orzekającego, między sprawą zakończoną prawomocną decyzją Kolegium z dnia 20 lipca 2022 r. a sprawą niniejszą (zainicjowaną kolejnym wnioskiem skarżącej z dnia 23 sierpnia 2023 r.) nie zachodziła tożsamość przedmiotowa w zakresie treści żądania. W tym zakresie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem m.in. świadczenia pielęgnacyjnego, które zasadniczo - w myśl art. 24 ust. 4 ustawy - ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Wówczas, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie poprzednie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności męża skarżącej z dnia 18 września 2019 r., w oparciu o które orzekały organy w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z dnia 20 lipca 2022 r. – jak słusznie zauważył Sąd I Instancji - było orzeczeniem czasowym wydanym do dnia 30 września 2022 r. Wobec powyższego, skoro orzeczenie to zostało wydane na czas określony, to – zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - również świadczenie pielęgnacyjne podlegało ustaleniu na taki okres. W konsekwencji przyjąć zatem należało, że odmowa przyznania prawa do tego świadczenia obejmowała okres od dnia 1 września 2021 r. do dnia 30 września 2022. To zaś oznaczało, że funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja z dnia 20 lipca 2022 r. dotyczyła innego okresu, aniżeli objęty wnioskiem skarżącej z dnia 23 sierpnia 2023 r. Co prawda, skarżąca zwróciła się o przyznanie tego samego świadczenia w związku ze sprawowaniem opieki nad tą samą osobą, ale powoływała się już na inne (kolejne) orzeczenie o niepełnosprawności męża. Wniosek obejmował więc zupełnie inny okres. Nie sposób zgodzić się zatem ze stwierdzeniem Sądu I instancji, jakoby okoliczność wydania nowego, kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności męża skarżącej nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wręcz przeciwnie, wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawność po tym, jak poprzednie orzeczenie straciło ważność, stanowiło o tym, że zmieniła się sytuacja faktyczna, w szczególności zaś, że kolejne orzeczenie zostało wydane do dnia 30 listopada 2025 r. Już zatem tylko z tej przyczyny, brak było podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa była sprawą tożsamą ze sprawą zakończoną decyzją Kolegium z dnia 20 lipca 2022 r., a tym samym, że zaistniała przesłanka przedmiotowa do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 23 sierpnia 2023 r. w postaci powagi rzeczy osądzonej. Ze wskazanych wyżej względów, zarzut naruszania art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. okazał się więc usprawiedliwiony. Odnoszenie się zaś przez Sąd Kasacyjny na obecnym etapie postępowania do kwestii ustaleń faktycznych w kontekście oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było przedwczesne. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. aktualnie stracił na znaczeniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy a przyjmując jednocześnie, że niniejsza sprawa była dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję - na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 193 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Kolegium - uwzględniając wskazania wynikające z niniejszego wyroku - rozpoznana merytorycznie odwołanie skarżącej i oceni spełnienie przez nią przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych.