I OSK 307/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 643/18 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: 1) odrzucić skargę kasacyjną; 2) zwrócić F. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 643/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę F. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Burmistrz Gminy Mosina orzekł o ustaleniu na rzecz F. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. opłaty adiacenckiej w wysokości 36.000 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku podziału działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków przed podziałem nr [...], obręb [...], o powierzchni [...]m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w Śremie pod nr [...]. Od powyższej decyzji F. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu F. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. podniosła, że operat szacunkowy nie został wykonany w sposób prawidłowy, a decyzji zarzuciła dokonanie wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że operat został sporządzony prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę zgodził się z organem, że operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1628 ze zm.) wymagane elementy. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autor, dokonując wyceny uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, że podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. To zaś stanowiło podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości odpowiadającej stawce procentowej określonej uchwale Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 25 października 2007 r. nr XXI/101/07. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła F. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P., zarzucając dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że operat rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony prawidłowo. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok zapadł w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd, że operat szacunkowy został wykonany w sposób prawidłowy. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można uznać za prawidłowo sporządzonego operatu, w którym rzeczoznawca w procesie wyceny działki [...] o powierzchni [...]m2 podczas procesu wyceny, przyjmuje - jako nieruchomości podobne do wycenianej działki - nieruchomości o powierzchni ponad [...]m2, z których największa ma powierzchnię [...]m2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej odrzucenie lub oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Stosownie natomiast do art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W świetle art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ten wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W myśl bowiem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 767/19, z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I GSK 854/19 oraz z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II FSK 2605/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji. W art. 177a P.p.s.a. ustawodawca przewidział tryb usunięcia braków skargi kasacyjnej w przypadku, gdy skarga nie spełnia wymagań przewidzianych z art. 176. W myśl przywołanej regulacji tryb ten dotyczy wymogów "innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są zatem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Wskazane elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią bowiem o jej istocie i trudno byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną (por. pkt 3 uzasadnienia senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 3197; także B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, teza 4 komentarza do art. 177a). Należy podkreślić, że dodanie do ustawy procesowej art. 177a miało na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt SK 22/11, stwierdzającego niezgodność art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 P.p.s.a. z Konstytucją RP. Wyrok ten nie dotyczył jednak sytuacji, w której brak skargi kasacyjnej polegał na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych bądź ich uzasadnienia, stąd też należy uznać, że w tym zakresie zachowują aktualność wcześniej ukształtowane - i ugruntowane - poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące na nieusuwalność braku skargi kasacyjnej polegającego na niezachowaniu wymogu podania podstaw kasacyjnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2015, s. 687, teza 6 i powołane tam orzecznictwo). Z uwagi na przewidzianą w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej wskazane braki uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie środka zaskarżenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi kasacyjnej, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia. Są to zatem elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności skargi kasacyjnej i jej odrzucenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1422/16, z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1374/18, z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I FSK 2166/18, z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I FSK 1657/20 oraz z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 4005/18). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika strony skarżącej nie spełnia wszystkich wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 176 P.p.s.a., bowiem nie zawiera prawidłowo przytoczonych podstaw kasacyjnych. Pełnomocnik nie tylko nie podał, czy opiera skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) czy przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), ale nie wskazał też żadnych przepisów, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Wskazać przy tym należy, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest możliwa w wyjątkowych sytuacjach do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie przytoczono żadnego przepisu prawa, który zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 P.p.s.a., odrzucił skargę kasacyjną. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.