I OSK 3056/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 793/14 w sprawie ze skargi M. N. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. N. na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. IV SA/Wa 793/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. N. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia i orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Starosta Powiatu Piotrkowskiego odmówił M. N. wydania zaświadczenia dotyczącego gruntów ornych, leśnych, dróg, wód i nieużytków wchodzących w skład "[...]" lub "[...]". Po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie z mocy. We wniosku z dnia 13 lipca 2012 r. M. N. wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2004 r., jako zawierającego wadę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 6 i 7 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], Główny Geodeta Kraju odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2004 r. Wskazał, że postanowienie to było poddane kontroli sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 3 marca 2005 r. sygn. III SA/Łd 1023/04 (prawomocnym od dnia 11 kwietnia 2006 r.) oddalił skargę. W myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej: "P.p.s.a."), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 uznał, że oddalenie skargi na decyzję przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym, legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Żądanie strony nie odnosiło się do okoliczności, które nie były przedmiotem kontroli sądowej. Brak było zatem podstaw do wszczęcia postępowania z uwagi na niedopuszczalność spowodowaną powagą rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 171 P.p.s.a. Z tej przyczyny odmówiono jego wszczęcia na podstawie art. 61a K.p.a. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], Główny Geodeta Kraju utrzymał własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. w mocy, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. W skardze M. N. podniósł, że organ nie uwzględnił przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ustawy z dnia 17 marca 2009 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy z dnia 17 marca 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czym naruszono jego prawo własności i dziedziczenia. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 7 października 2013 r. sygn. IV SA/Wa 1530/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. uznając, że zachodziła w sprawie powaga rzeczy osądzonej w związku ze sprawą o sygn. III SA/Łd 1023/04. Na skutek skargi kasacyjnej M. N. postanowieniem z dnia 14 marca 2014 r. sygn. I OSK 479/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że przedmiotem kontroli w sprawie o sygn. III SA/Łd 1023/04 było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2004 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, podczas gdy obecnie kontroli poddano postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2004 r. Nie zachodziła więc tożsamość podmiotowa i przedmiotowa w tych postępowaniach. Po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. IV SA/Wa 793/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając kontrolowane postanowienie za zgodne z prawem. Sąd zwrócił uwagę, że istotną okolicznością w sprawie było to, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2004 r. było poddane kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 marca 2005 r. oddalił skargę i odniósł się do zarzutów skargi, które zostały powtórzone w obecnym postępowaniu. Kwestionowane w trybie nadzwyczajnym postanowienie było już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w trakcie której Sąd dokonał jego oceny pod względem legalności, w tym z urzędu badał i dał temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia, czy nie zachodzą przesłanki jego nieważności. W konsekwencji poddane już ocenie zarzuty nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] października 2004 r., na co zwrócono uwagę w uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09. Prawidłowo zatem organ ocenił wniosek skarżącego i uznał, że wszczęcie postępowania nieważnościowego było niedopuszczalne, ponieważ powołane przez stronę okoliczności były już przedmiotem kontroli Sądu, którego orzeczenie na mocy art. 170 P.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w tym sądy administracyjnej dokonujące kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia. W sprawie w ogóle nie znajdowała natomiast zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. W skardze kasacyjnej M. N., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia oraz orzeczenia o kosztach postępowania, orzeczeniu temu zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podczas gdy zarzucane naruszenia uzasadniały stwierdzenie nieważności postanowienia, ewentualnie jego uchylenie, co stanowiło naruszenie także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wyniki sprawy, a mianowicie dyspozycji art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. W ocenie skarżącego Sąd oddalając skargę błędnie doszukał się tożsamości podmiotowej i przedmiotowej niniejszej sprawy i sprawy już zakończonej prawomocnym "wyrokiem z dnia 3 marca 2005 r. (sygn. akt III SA/Łd)". Nie zachodziła jednak w tych sprawach tożsamość przedmiotowa, ponieważ różny był przedmiot kontroli. Zadaniem Sądu wojewódzkiego było natomiast rozstrzygnąć na podstawie art. 156 § 1 K.p.a, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09, wskazał, że w pozostałych wypadkach, do których ona nie nawiązuje, organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie nie wystąpiła natomiast żadna przeszkoda przedmiotowa, przez którą rozpoznanie skargi stałoby się niedopuszczalne, a zatem obowiązkiem Sądu było rozpatrzenie sprawy co do istoty. Pomimo tego "wydano i utrzymano w mocy postanowienie odmawiające rozpoznania sprawy z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, która de facto nie wystąpiła". Argumentem na brak tożsamości przedmiotowej spraw ma być także nowelizacja ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dokonana 9 stycznia 2009 r., a w szczególności nowe brzmienie art. 24 tej ustawy, która stanowi nową okoliczność faktyczną i prawną uzasadniającą rozpatrzenie sprawy w nowym procesie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r. Nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy sprowadzała się do oceny przez WSA w Warszawie legalności postanowienia Głównego Geodety Kraju odmawiającego, z powołaniem się na przepis art. 61a § 1 K.p.a., wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Przyczyny te nie zostały przez prawodawcę skonkretyzowane. Z reguły rozumie się przez nie takie sytuacje, w których w sposób oczywisty istnieje przeszkoda do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r., I OSK 2159/12, LEX nr 1497293). Za taką "inną uzasadnioną przyczynę" Główny Geodeta Kraju uznał fakt prowadzenia uprzednio przez WINGiK z dnia [...] października 2004 r. nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie Starosty Piotrkowskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia dotyczących gruntów chodzących w skład "[...]" lub "[...]". Organ wyjaśnił, że postanowienie WINGiK z dnia [...] października 2004 r. bylo przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 3 marca 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 1023/04 oddalił skargę M. N. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006r. sygn. akt I OSK 704/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. N. od powyższego wyroku. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności wydanie powołanego wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 1023/04., należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a § 1 P.p.s.a., dotyczącego interpretacji podatkowych. Konsekwentnie zatem sąd administracyjny kontroluje zaskarżone rozstrzygnięcie co do zasady w pełnym zakresie, nie ograniczając się przy tym wyłącznie do zarzutów sformułowanych w skardze. W szczególności sąd administracyjny bierze pod uwagę także ewentualne kwalifikowane wady decyzji, wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu zakończonym wydaniem wyroku z dnia 3 marca 2005 r. sąd administracyjny badał także to, czy zaskarżone akty nie są obarczone istotnymi wadami, uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. W świetle art. 170 p.p.s.a. wyrok ten, wiąże on nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby. Jednocześnie, jak wynika z art. 171 P.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Niesporne jest zatem, że wyżej powołanymi wyrokami przesądzono już, że prawomocne postanowienie WINGiK z dnia [...] października 2004 r. nie narusza przepisów prawa, a przyczyny i argumentacja będąca podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia to jest naruszenie przepisów Konstytucji RP w tym, art. 64 ust. 1, art. 51 ust. 4, jako naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. były przedmiotem oceny, co znalazło wyraz w uzasadnieniu powołanych wyroków sądów administracyjnych obydwu instancji. Wywodzenie przez stronę, że organ centralny winien zbadać "aktualną" - czyli, jak można to zrozumieć - obecnie zarzucaną przez stronę wadę powyższej decyzji, nie zmienia postaci rzeczy, że wskazane przyczyny ewentualnej nieważności postanowienia już zostały prawomocnie przesądzone. Zasadnie sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego, z uwagi na istniejące w obrocie ostateczne postanowienie (a zarazem prawomocne), którym już to zagadnienie rozstrzygnięto, nakazywało Głównemu Geodecie Kraju odmówić wszczęcia postępowania, z powołaniem się na przepis art. 61a § 1 K.p.a. Dodać wypadnie, że w judykaturze opowiadano się za odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji (postanowienia), w przypadku, gdy oddalona została skarga sądowoadministracyjna (por. motywy uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, ONSAiwsa 2010, Nr 2, poz. 18). Z tych względów zasadnie WSA w Warszawie oddalił skargę po myśli art. 151 p.p.s.a., a kwestionowany wyrok nie narusza powyższych przepisów, ani nie uchybia przepisom art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., już chociażby z tego względu, że efektem zastosowania tego przepisu jest odrzucenie skargi, a w niniejszej sprawie Sad pierwszej instancji wydał wyrok, w którym dokonał oceny istnienia przesłanek do uruchomienia postępowania o stwierdzenie postępowania nieważnościowego, ale ocena ta doprowadziła do uznania, że postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] odpowiada prawu. Te okoliczności prowadziły do wniosku, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, z tego względu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Zgodnie z art. 254 P.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.