I OSK 305/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 742/22 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 lipca 2022 roku nr SKO.4114.295.2022 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 22 listopada 2022 r. II SA/Łd 742/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 13 lipca 2022 r. nr SKO.4114.295.2022 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 28 kwietnia 2022 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu: 1. naruszenie prawa materialnego: . a) art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.), poprzez błędną wykładnię, bowiem powyższy przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim ustanawia kryteria odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku gdy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, nie narusza zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji; b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 roku poz. 2492) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego oraz wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.; c) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ww. ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez M. Z. emerytury nie stanowi kryterium negatywnego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że gotowość M. Z. do zawieszenia prawa do emerytury pod warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o spełnieniu przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego; d) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego może zostać wydana jako decyzja warunkowa w sytuacji, gdy żadna norma prawa materialnego nie pozwala na wydanie w tym przypadku decyzji warunkowej; 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 roku poz. 329 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, 3. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, 4. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Spór w tej sprawie powstał na tle następujących bezspornych okoliczności faktycznych: skarżąca mająca ustalone prawo do emerytury wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, A. Z. Organy odmówiły przyznania tego świadczenia powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z 22 listopada 2022 r. uchylił decyzje organów obydwu instancji. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednak z uwagi na charakter spornego zagadnienia podstawowe znaczenie mają zarzuty dotyczące prawa materialnego. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, kwestia wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. już w przeszłości była analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń opowiedział się za wykładnią językową tego przepisu, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Stanowisko to uległo jednak modyfikacji. Jej wyrazem jest argumentacja przedstawiana w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. W rozważanym przypadku potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W początkowym okresie świadczenie pielęgnacyjne było niższe niż ówczesna wysokość najniższej emerytury. Aktualnie wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na dzień wydania niniejszego orzeczenia wynosi 2.988 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 13 listopada 2023 r. (M.P. z 2023 r. poz. 1224). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. Tymczasem wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Na zmianę wykładni przepisów ustawy istotny wpływ wywiera również zmiana kontekstu normatywnego (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20), wywołana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Skoro zatem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Sąd kasacyjny wskazuje dodatkowo, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Jedną z koniecznych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia jest zatem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wobec tego nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r. I OSK 940/19 i wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r. I OSK 1332/21). Wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez rezygnację z pobierania świadczenia emerytalnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r. I OSK 868/21). Wybór świadczenia, o jakim mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy ma miejsce zbieg uprawnień, zatem przesłanki uzasadniające przyznanie każdego z konkurencyjnych uprawnień powinny być spełnione, w tym świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt administracyjnych sprawy jak również z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że nie prowadziły one w ogóle postępowania dowodowego celem ustalenia spełnienia przesłanek pozytywnych określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Istnienie tych przesłanek winno zatem zostać zbadane przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji nie narusza art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. Sąd skontrolował działalność administracji publicznej dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przywołanymi przepisami k.p.a. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku spełnia wymagania określone w powołanym przepisie, a fakt, że skarżący kasacyjnie prezentuje odmienne stanowisko prawne w sprawie nie oznacza wadliwości uzasadnienia. Natomiast wytyczne dla organu (art. 153 p.p.s.a.), są konsekwencją oceny prawnej wywiedzionej z prawa materialnego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Ponieważ w toku postępowania kasacyjnego wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w trybie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.