I OSK 187/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 622/22 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. II SA/Ol 622/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2022 r. nr SKO.82.602.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2022, poz. 615 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością podjęcia osobistej opieki nad córką legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacji, gdy od miesiąca maja 2020 r. skarżąca zaprzestała sprawowania faktycznej i osobistej opieki nad córką; b) art. 32 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na gruncie przedmiotowej sprawy fakt zaprzestania sprawowania przez skarżącą faktycznej i osobistej opieki nad córką nie stanowił zmiany jej sytuacji rodzinnej uprawniającej właściwy organ administracji do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2022 r., znak: SKO.82.602.2022, wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji jej uchylenie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2022 r., znak: SKO.82.602.2022, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji jej uchylenie; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przez organy administracji w przedmiotowej sprawie oraz wykazania wpływu tychże naruszeń na wynik sprawy, a także brak sformułowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych wskazań dla organów administracji co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie; c) 151 p.p.s.a polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Wojewódzkiego w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że podniesione zarzuty dotyczą ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022, poz. 615 - dalej jako: u.ś.r.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Stan faktyczny sprawy pozostaje bezsporny. Istota sporu ogniskuje się wokół zasadności pozbawienia K. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niezawinioną przez nią przeszkodą w sprawowaniu faktycznej opieki nad córką, wywołaną zaistnieniem stanu niezgodnego z prawem. Dokonując oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Sąd miał na uwadze filary ustrojowe nakazujące organom działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a sądom administracyjnym kontrolować legalność działalności administracji publicznej, czyniąc to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 731 ze zm.). Sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia sądy uprawnione są do - wyważenia racji stron - procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa systemu świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Świadczenie pielęgnacyjne powołano natomiast do życia w celu zabezpieczenia rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555, www.sejm.gov.pl). Z uwzględnieniem celów, zarówno ustawy, jak i instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, należało ocenić zasadność zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Za nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości oraz z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych należało ocenić taką interpretację przepisów tej ustawy, która z działań jawnie gwałcących treść orzeczeń sądowych, i zachowań w sposób bezpośredni wymierzonych w doprowadzenie do dysfunkcji w rodzinie skarżącej kasacyjnie i jej córki, miałaby prowadzić do rezultatów pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tego rodzica niepełnosprawnego dziecka, który jako jedyny posiada prawa rodzicielskie i który dla swojego chorego dziecka zrezygnował już wiele lat temu z pracy zawodowej w celu sprawowania osobistej opieki nad nim. Jak wynika z akt skarżąca kasacyjnie przez szereg lat, do czasu niezgodnego z prawem pozbawienia jej tej możliwości, sprawowała osobistą opiekę nad córką oraz brała systematyczny współudział w potrzebnym jej postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym i edukacyjnym, w wymiarze tak absorbującym, że uniemożliwiało jej to podjęcie zatrudnienia. Bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie wbrew prawu została pozbawiona możliwości faktycznego sprawowania opieki nad swoją córką, pomimo że sama nadal pozostaje w gotowości do kontynuacji swoich wieloletnich obowiązków oraz pomimo tego, że podejmowała ona działania prawne w celu niezakłóconego sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Nie bez przyczyny ustawodawca zdefiniował negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie ujął wśród nich okresowej bezskuteczności działań prawnych służących niezakłóconemu sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną. W badanym przypadku ustawowe przesłanki przyznania skarżącej kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego pozostają spełnione. Odrębną kwestią pozostaje natomiast egzekucja orzeczeń sądowych i umożliwienie skarżącej kasacyjnie faktycznej realizacji jej obowiązków opiekuńczych względem córki, do których spełnienia ona sama pozostaje gotowa. To rolą instytucji państwa, w których skarżąca kasacyjnie poszukuje wsparcia jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, poprzez egzekucję orzeczeń sądowych. Odpowiedzialnością za niedostateczną efektywność tych działań instytucjonalnych, organy administracji publicznej nie mają prawa obciążać skarżącej kasacyjnie, a do tego w istocie, w okolicznościach badanej sprawy, sprowadzałoby się pozbawienie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niezasadnie zatem w okolicznościach badanej sprawy Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 u.ś.r. W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Zastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Z kolei konstrukcja normy prawnej zawartej w przepisie art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W badanym przypadku Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję, a uczynił to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uzasadniając motywy wydanego rozstrzygnięcia. Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie ww. przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek, podzielić należy stanowisko skargi kasacyjnej, co do niedostatków uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kontekście przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, to zaakcentować trzeba, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki stanowisko dotyczące wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest prawidłowe i niesłusznie zostało zakwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego niewątpliwie stanowiło naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ), co uzasadniało postawienie organowi również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak trafnie przyjął Sąd Wojewódzki. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.