I OSK 3014/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2556/17 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2556/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. C. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] października 1976 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa Praga-Północ zatwierdził zaktualizowaną klasyfikację gruntów na terenie rejonu urbanistycznego [...] wykonaną przez klasyfikatora H. Ż. uwidocznioną na mapie, sporządzonej w 1976 r. i sprawdzonej na gruncie przez inspektora d/s klasyfikacji Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych (...) i wprowadzeniu odpowiednich zmian na zaktualizowanej mapie oraz w protokole klasyfikacyjnym. Podstawą prawną wydania tej decyzji były przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) oraz załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] wystąpił T. C., zarzucając naruszenie art. 36-45 w zw. z art. 195 § 1 k.p.a. (według brzmienia na dzień orzekania w 1976 r.), poprzez ich niezastosowanie oraz § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez jego wadliwe zastosowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...] maja 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga-Północ z dnia [...] października 1976 r., w części dotyczącej działki ew. nr [...] (obr. [...]), wskazując że brak jest przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. C. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że istniejący na dzień wydania kwestionowanej decyzji przepis § 8 powołanego rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów przewidywał, że orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni; od orzeczenia tego przysługiwało odwołanie, stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z akt sprawy, decyzja z 1976 r., była wywieszona do wglądu zainteresowanych w okresie od 8 do 21 października 1976 r. w Urzędzie Dzielnicowym Warszawa Praga-Północ; wynika to z adnotacji, zamieszczonej na tej decyzji; organ uczynił więc zadość wymaganiom, zawartym w § 8 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 36-45 w zw. z art. 195 § 1 k.p.a. (wedle brzmienia na dzień orzekania w 1976 r.) przez ich niezastosowanie oraz wadliwe ogłoszenie tej decyzji w trybie § 8 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że okoliczność niedoręczenia decyzji stronnie, bądź też okoliczność doręczenia w nieodpowiedniej formie, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tego rodzaju przesłanka może stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie, zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie podzielono także stanowiska wnioskodawcy, jakoby przy wydaniu decyzji z 1976 r. doszło do rażącego naruszenia art. 99 § 1 k.p.a. (w brzmieniu na dzień jej wydania), z powodu braku oznaczenia w decyzji stron postępowania. W sprawie dotyczącej gleboznawczej klasyfikacji gruntów krąg stron postępowania, a więc i adresatów decyzji, kończącej postępowanie, stanowią osoby legitymujące się w danym czasie tytułem prawnym do nieruchomości, objętych rozstrzygnięciem decyzji. Zatem nieumieszczenie w treści decyzji z 1976 r. jej adresatów z imienia i nazwiska - pomijając, że byłoby to niezwykle trudne z uwagi na ich ilość - nie stanowi rażącego naruszenia, obowiązującego wówczas art. 99 § 1 k.p.a. Zindywidualizowanych adresatów tego rozstrzygnięcia można bowiem ustalić na podstawie nieruchomości (działek), uwidocznionych na mapie klasyfikacyjnej, w stosunku do których przedmiotowa decyzja wywołała określone skutki prawne. Jeśli chodzi o zarzucane naruszenie § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, 5, 6, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 rozporządzenia, którego wnioskodawca się dopatruje w związku w nieprawidłową formą zawiadomienia stron o poszczególnych czynnościach, w ramach prowadzonego postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, zaznaczono, że tego rodzaju ewentualne naruszenie prawa, z uwagi na proceduralny charakter, może co najwyżej być traktowane jako przesłanka do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponadto, błędnej oceny mapy klasyfikacyjnej, jako dowodu na to, że działka ew. nr [...] była w czasie postępowania klasyfikacyjnego, zakończonego wydaniem decyzji 1976 r. "lasem" nie można wywodzić z braku umożliwienia stronom postępowania klasyfikacyjnego wypowiedzenia się względem niej; nawet, gdyby przyjąć, że uniemożliwiono wypowiedzenia się stronom w tej kwestii, to okoliczność ta może stanowić tylko podstawę wznowieniową z art. 145 § pkt 4 k.p.a. Organ zauważył również, że to występujący na gruncie stan faktyczny decydował o ustaleniu klasy bonitacyjnej gleby ze względu na jej jakość produkcyjną; pomijając okoliczność, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma miejsca na dokonywanie ustaleń, co do stanu faktycznego, istniejącego na dzień wydania podważanej decyzji. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów, które poddawałyby w wątpliwość ustalenia, jakich dokonał organ na potrzeby wydania tej decyzji. W skardze na powyższą decyzję T. C. sformułował zarzuty naruszenia m.in. art. 6, 7, 11, 77 § 1, 81, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów oraz art. 195 k.p.a. (w wersji od 1 czerwca 1975 r. do 27 marca 1980 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że brak jest przesłanek dla eliminowania z obrotu decyzji, którą ponad 40 lat temu zatwierdzono określoną klasyfikację gruntu określając go jako las. Samo naruszenie reguł udziału stron w procedurze klasyfikacyjnej, czy wadliwości przy doręczeniu decyzji w tym przedmiocie, nawet jeżeli ma charakter oczywisty, nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie przesądza to bowiem o tym, że kwalifikacji ówcześnie nie dokonano prawidłowo. Była ona oparta na dokonaniu oględzin przez osobę dysponująca wiadomościami specjalnymi, która sporządzała określoną dokumentację, potem weryfikowaną. Zdaniem Sądu jedynie ustalenie, że klasyfikacji dokonywała osoba niedysponująca wymaganą wiedzą, dokumentacja została sporządzona w sposób oczywiście wadliwy wobec ówczesnych reguł, albo też treść zatwierdzonej decyzją dokumentacji pozostaje w oczywistej sprzeczności z zachowanymi materiałami źródłowymi, mogłoby stanowić podstawę dla uprawdopodobnienia oczywistej wadliwości decyzji z 1976 r., wobec możliwości zatwierdzenia błędnie sporządzonej klasyfikacji. Nie może być natomiast przesłanką dla takiej oceny wyłącznie ustalenie, że w danych czynnościach nie uczestniczyli także zainteresowani właściciel gruntów, czego wymagały ówczesne przepisy bądź uchybienie procedurze doręczania decyzji. Udział zainteresowanych nie stanowi bowiem tego rodzaju niezbędnego elementu procedury oceny faktycznego sposobu użytkowania gruntów, której brak musi determinować prawidłowość oceny. Sąd podzielił przy tym pogląd organu, że pominięcie udziału stron w postępowaniu stanowi wyłącznie podstawę wznowienie postępowania, a więc nie może być przesłanką nieważności (zasada braku konkurencyjności w trybach nadzwyczajnych). Sama sytuacja. że reguły udziału stron w konkretnym postępowaniu zostały niejako wplecione do regulacji prawa materialnego, dotyczących reguł prowadzenia klasyfikacji, nie może skutkować, aby uchybienie w danym zakresie było wykwalifikowane inaczej niż typowe naruszenie przepisów postępowania, przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Identycznie ma się rzecz z kwestią prawidłowego doręczenia decyzji. Odmienna interpretacja prowadziłaby do destabilizacji zapisów ewidencja gruntów i budynków, gdyż określana praktyka miała charakter częsty. Za chybione uznano zarzuty, jakoby organ nie wyjaśnił istotnych uwarunkowań prawnych sprawy, w kontekście regulacji materialnych, obowiązujących na dzień wydania decyzji z 1976 r. Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie nie było kwestionowane przez organ, że doszło do oczywistego uchybienia procedurze zarówno w kwestii zapewnienia stronom udziału w postępowaniu jak i doręczenia decyzji, choć organ nie zajął tu jednoznacznego stanowiska, np. czy doręczenie decyzji przez wywieszenie (co uczyniono) mogło być uznane za skuteczne. Spór jednak sprowadza się do tego czy określone uchybienia mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto za trafne uznano stanowisko organu, że - gdy z treści orzeczenia wynika, które konkretnie nieruchomości objęto klasyfikacją - ustalenie, kto był stroną postępowania (a więc jego praw i obowiązków dotyczy dany akt administracyjny), nie może nastręczać większych trudności. Brak wymienienia stron nie może więc być klasyfikowany jako wada kwalifikowana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. C., zarzucając: I) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. na skutek nierozpoznania zarzutów skargi z punktów 6-14 - dotyczących wydania decyzji z dnia [...] października 1976 r. bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne uznanie, że ustalone, niekwestionowane, rażące naruszenia przepisów proceduralnych rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów z dnia 4 czerwca 1956 r., mające miejsce w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 1976 r., stanowiły podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją gdy w rzeczywistości stanowią one wady kwalifikowane uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz na podstawie art. 156 § 2 k.p.a.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. na skutek nie stwierdzenia w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z § 12 ww. rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. na skutek nie stwierdzenia w zaskarżonej decyzji naruszeń przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z § 12 ww. rozporządzenia z dnia 12 września 2012 na skutek ich nie zastosowania, gdy wobec niekwestionowanych okoliczności sprawy, a w szczególności ustalonych rażących naruszenia przepisów proceduralnych ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r., mających miejsce w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 1976 r., wymagane było ich zastosowanie, co w konsekwencji skutkować powinno uznaniem ww. decyzji za nieważną; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek jego niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że decyzja z dnia [...] października 1976 r. nie została wydana bez podstawy prawnej, gdy wobec niekwestionowanych okoliczności sprawy, a w szczególności ustalonych rażących naruszeń przepisów proceduralnych ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r., a w szczególności § 4 ust. 7 rozporządzenia, mających miejsce w postępowaniu zakończonym wydaniem rzeczonej decyzji uznać należy, że została ona wydana bez podstawy prawnej, co w konsekwencji skutkować powinno uznaniem ww. decyzji za nieważną; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek jego błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że rażące naruszenia przepisów proceduralnych ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r., mające miejsce w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 1976 r., to jest: a) naruszenie § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w zw. z art. 57 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36-45 k.p.a. w zw. z art. 195 k.p.a. (w wersji od 1 czerwca 1975 r. do 27 marca 1980 r. r.) polegające na braku doręczenia stronom postępowania zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania klasyfikacyjnego; b) naruszenie § 4 ust. 4, 5, 6 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. polegające na braku wyboru przedstawicieli stron; c) naruszenie § 4 ust. 7 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36-45 k.p.a. w zw. z art. 195 k.p.a. (w wersji od 1 czerwca 1975 r. do 27 marca 1980 r.) polegające na braku doręczenia stronom postępowania zawiadomienia o terminie przeprowadzenia przez klasyfikatora oględzin gruntów objętych klasyfikacją gleboznawczą i podjęciu się zakazanych czynności klasyfikacyjnych wobec braku takiego doręczenia; d) naruszenie § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. (w wersji od 1 czerwca 1975 r. do 27 marca 1980 r.) polegające na braku sporządzenia protokołu z podpisami biorących w oględzinach stron postępowania, z którego wynikałoby, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby; e) naruszenie § 6 ust. 2 zdanie 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w zw. z art. 36-45 k.p.a. w zw. z art. 195 k.p.a. (w wersji od 1 czerwca 1975 r. do 27 marca 1980 r.) polegające na braku doręczenia stronom postępowania zawiadomienia o wyłożeniu do publicznego wglądu protokołu, mapy oraz rejestru klasyfikacyjnego; f) naruszenie § 6 ust. 2 zdanie 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. polegające na uniemożliwieniu stronom zgłaszania zastrzeżeń do wglądu protokołu, mapy oraz rejestru klasyfikacyjnego, na skutek braku doręczenia stronom postępowania zawiadomienia o wyłożeniu do publicznego wglądu protokołu, mapy oraz rejestru klasyfikacyjnego; g) naruszenie § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 195 k.p.a. (w wersji od 1 czerwca 1975 r. do 27 marca 1980 r.) polegające na braku doręczenia stronom postępowania zawiadomienia o terminie przeprowadzenia przez inspektora oględzin gruntów objętych klasyfikacją gleboznawczą; h) naruszenie § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36-45 k.p.a. w zw. z art. 195 k.p.a. (w wersji od 1 czerwca 1975 r. do 27 marca 1980 r.) polegające na braku doręczenia stronom postępowania decyzji z dnia [...] października 1976 r.; i) naruszenie § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. polegające na braku umożliwienia stronom postępowania wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] października 1976 r., na skutek braku doręczenia stronom postępowania tej decyzji; j) naruszenie § 9 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. polegające na uznaniu za ostateczną decyzji z dnia [...] października 1976 r., na skutek braku doręczenia stronom postępowania tej decyzji; k) naruszenie art. 75 k.p.a. zw. z art. 195 k.p.a. (w wersji od 1 czerwca 1975 r. do 27 marca 1980 r.) polegające na uznaniu za udowodnione okoliczności, że obecna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy była "lasem" w rozumieniu § 14 ust. 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, czego dowodem miała być mapa klasyfikacyjne, która nie mogła być dowodem tej okoliczności; 4) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na skutek jego niewłaściwej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że stwierdzone, rażące naruszenia przepisów proceduralnych ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r., mające miejsce w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 1976 r., opisane w pkt 3 zarzutów naruszeń prawa materialnego, stanowią wyłącznie podstawę wznowienia postępowania (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), gdy w rzeczywistości stanowią one wady kwalifikowane uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z § 12 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. oraz na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., co uzasadniło brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., konieczność uwzględnienia skargi skarżącego, a w konsekwencji skutkowało błędnym orzeczeniem o oddaleniu skargi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Geodety Kraju oraz poprzedzającej jej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z dnia 1 kwietnia 2021 r. T. C. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz uzupełnił je w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie. Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania, wszczętego na wniosek skarżącego kasacyjnie było stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga-Północ nr [...] z dnia [...] października 1976 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie rejonu urbanistycznego [...] w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W sprawie tej organy odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Równocześnie wskazać należy, że w tożsamych sprawach (aczkolwiek dotyczących decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga-Północ z dnia [...] września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w częściach dotyczących konkretnych działek ) jak skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wydał dwa wyroki: pierwszy wyrok z dnia 19 września 2019 r. w sprawie o sygn. akt: I OSK 2949/17 i drugi wyrok z dnia 9 października 2019 r. w sprawie o sygn. akt: I OSK 421/18. W tych sprawach organy również odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga-Północ z dnia [...] września 1977 r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargi i uchylił decyzje, skargi kasacyjne w obu sprawach wniósł Główny Geodeta Kraju. Naczelny Sąd Administracyjny powołanymi wyżej wyrokami z dnia 19 września 2019 r. i 9 października 2019 r. uchylił wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i oddalił skargi. Mając zaś na uwadze tożsamość problemów w obu sprawach, jak również uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także zarzutów skarg kasacyjnych wniesionych przez Głównego Geodetę Kraju, uzasadnienia wyroków NSA z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2949/17 i z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt I OSK 421/18 są praktycznie tożsame. A z uwagi na istotę sporu głównym przedmiotem rozważań było zagadnienie związane z procedurą doręczenia decyzji z dnia [...] września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów określonej w § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów w związku z art. 195 § 1 k.p.a. w brzmieniu z dnia 14 czerwca 1960 r., obowiązującym od 1 stycznia 1961 r. W rozpoznawanej obecnie sprawie strony zostały poinformowane o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień. Korzystając z tej możliwości pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia 1 kwietnia 2021 r. dodatkowo odniósł się do zarzutu naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, polegającego na braku doręczenia stronom postępowania decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga-Północ z dnia [...] października 1976 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. To dodatkowe odniesienie się do zarzutu naruszenia powołanego § 8 ust. 1 rozporządzenia nastąpiło poprzez odwołanie się do powołanych wyżej dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. wyroku z dnia 19 września 2019 r. w sprawie o sygn. akt: I OSK 2949/17 i wyroku z dnia 9 października w sprawie o sygn. akt: I OSK 421/18, podnosząc, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem prawnym wyrażonym w uzasadnieniach tych wyroków, a dotyczącym istoty zagadnienia i sporu czyli procedury doręczenia decyzji z dnia [...] października 1976 r. W uzasadnieniu tego stanowiska szczególnie podnoszone są takie argumenty jak: treść przepisu art. 195 § 1 k.p.a. jest jednoznaczna i nie wymaga wykładni, trudności w zakresie wykładni tego przepisu nie widział NSA w wyroku z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2036/11, a także zagadnienie derogacji normy prawnej, a fakt niewyeliminowania przepisu z treści rozporządzenia. W zaskarżonym obecnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r., którym oddalona została skarga obecnie skarżącego kasacyjnie, sąd nie czynił szczegółowych rozważań odnośnie naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 195 k.p.a., tym samym argumenty podnoszone w piśmie skarżącego kasacyjnie z dnia 1 kwietnia 2021 r., a dotyczące tego zagadnienia stanowią polemikę prawną nie ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku, ale stanowiskiem NSA zawartym w powołanych wyrokach. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem prawnym zawartym w powołanych wyrokach: z dnia 19 września 2019 r. w sprawie o sygn. akt: I OSK 2949/17 i z dnia 9 października 2019 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 421/18. Przechodząc do rozpoznawanej obecnie sprawy, należy na wstępie tylko zasygnalizować, że organ administracji publicznej, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyr. NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyr. SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258). Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga zatem innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym lub w innych trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności była decyzja administracyjna z dnia [...] października 1976 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów wydana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97), a podstawa prawna do jego wydania zawarta była w art. 2 ust. 3 i 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). Przedmiotową decyzją objęto rejon urbanistyczny [...]. Jak wynika z dołączonej mapy klasyfikacyjnej obejmującej arkusz 1 i arkusz 2, a także protokołu sprawdzenia klasyfikacji, rejon urbanistyczny objęty tym postępowaniem obejmował kilkadziesiąt działek. Należy zaznaczyć, że wskazane rozporządzenie z dnia 4 czerwca 1956 r. obowiązywało do czasu wydania przez Radę Ministrów dnia 12 września 2012 r. rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246), które weszło w życie 29 listopada 2012 r., a podstawą prawną jego wydania był art. 26 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie bowiem z art. 59 powołanej ustawy, do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. W rozporządzeniu z dnia 4 czerwca 1956 r. w § 1 ust. 1 określony został zakres przedmiotowy postępowań w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, który obejmuje między innymi grunty rolne oraz grunty pod lasami, zaś w § 3 do § 7 § został uregulowany przebieg postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów. Z kolei z § 8 ust.1 wynika, że postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów kończy się wydaniem orzeczenia przez prezydium powiatowej rady narodowej (później naczelnika gminy). Orzeczenie ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni. Zgodnie zaś z ust. 3 od orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów przysługuje odwołanie stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania a sformułowanych w pkt I ppkt 1 do ppkt 4 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są niezasadne. Zarzut sformułowany w ppkt 1 dotyczy naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. na skutek nierozpoznania zarzutów skargi z punktów 6 do 14. Jak wynika z treści skargi, która została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu wyroku zarzuty te dotyczą naruszenia, uchybień wskazanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r., dotyczących kwestii proceduralnych. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że faktem jest, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny ustosunkowując się do tych zarzutów nie czynił tego w sposób nawiązujący bezpośrednio do poszczególnych punktów w których zarzuty te zostały sformułowane, niemniej jednak z uzasadniania wyroku wynika stanowisko prawne Sądu I instancji co do sformułowanych zarzutów z którego wynika, że wskazane uchybienia proceduralne nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty sformułowane w ppkt 2 i ppkt 4 dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art.151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że rażące naruszenie przepisów proceduralnych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów mające miejsce przy wydaniu decyzji z dnia [...] października 1976 r., polegające na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowiły podstawę do wznowienia postępowania, gdy w rzeczywistości stanowią wadę kwalifikowaną uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zarzuty te są niezasadne. Przede wszystkim jest rzeczą bezsporną zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest przesłanką uzasadniającą wznowienia postępowania administracyjnego, a nie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto tylko podmiot, który bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Zauważyć należy, że zarzut ten dotyczy postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 1976 r., podczas gdy skarżący kasacyjnie wraz z innymi osobami zostali współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] na podstawie umów sprzedaży zawartych w 2008 r. i 2009 r., co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. Tak więc sam zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest oczywiście niezasadny i nie może stanowić wady kwalifikowanej określonej w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. Błędne tym samym jest stanowisko, wskazujące że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1976 r. powinien być art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z § 12 powołanego wyżej rozporządzenia z 12 września 2012 r., który stanowi że "Klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność". Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. zachodzi jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie szczególnym. Tylko jeżeli istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa", możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bada się czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. na datę wydania decyzji w tym przypadku na datę [...] października 1976 r. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego w pkt II ppkt 3 wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek jego błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że rażące naruszenie wskazanych przepisów proceduralnych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. dotyczących przebiegu postępowania w tym m.in. zawiadamiania stron o poszczególnych czynnościach podejmowanych w ramach tego postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ramach tego zarzutu zarzucono naruszenie § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36-45 k.p.a. w zw. z art. 195 k.p.a. (w wersji od 1 czerwca 1975 r do 27 marca 1980 r.) polegające na braku doręczenia stronom postępowania decyzji z dnia [...] października 1976 r. (ppkt 3 lit. h), a także naruszenie § 8 ust. 3 powołanego rozporządzenia polegające na braku umożliwienia stronom wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] października 1976 r. Problematyka dotycząca naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie i doręczenie decyzji z dnia [...] października 1976 r. zgodnie z trybem doręczenia określonym w tym przepisie jest istotną kwestią sporną w niniejszej sprawie. Ta sama problematyka była przedmiotem rozważań w powoływanych sprawach I OSK 2949/17 i I OSK 421/18, a skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z stanowiskiem wyrażonym w tych sprawach. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, Prezydium powiatowej rady narodowej po rozpatrzeniu projekt klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń wydaje orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Orzeczenie ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni. W dacie wydania rozporządzenia z 4 czerwca 1956 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późniejszymi zmianami), w którym w rozdziale VII w art. 22 do 35 uregulowana została problematyka wezwań i doręczeń. Artykuł 35 stanowił: "Przepisy rozporządzenia niniejszego o sposobie wzywania i doręczeniach nie uchylają mocy przepisów innych ustaw, które przewidują uskutecznianie tych czynności innym trybem, jak np. podawanie czynności władzy i stron do wiadomości osób interesowanych oraz wzywanie i doręczenie w drodze ogłoszeń, wywieszania list imiennych, wyłożenia akt w miejscach, dostępnych dla osób interesowanych i.t.p.". Natomiast obowiązujący od 1 stycznia 1961 r. kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 7 uregulował problematykę doręczeń, lecz rozdział ten nie zawierał przepisu o treści nawiązującej do art. 35 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., natomiast zawierał art. 195, który w § 1 stanowił, że tracą moc dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w niniejszym kodeksie, a zgodnie z § 2 w szczególności traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późniejszymi zmianami). Natomiast możliwość zawiadomienia stron przez obwieszczenie wprowadzona została w art. 49 k.p.a. dopiero w 1980 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w takiej sytuacji prawnej zastosowanie trybu doręczenia poprzez obwieszczenie decyzji z dnia [...] października 1976 r. stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na braku doręczenia decyzji stronom. Skarżący kasacyjnie podniósł, że na podstawie art. 195 § 1 k.p.a., który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1961 r. tryb doręczenia decyzji określony w § 8 ust. 1 rozporządzenia utracił swą podstawę prawną, albowiem ten tryb ogłaszania decyzji został derogowany na mocy powołanego art. 195 § 1 k.p.a. Tym samym doręczenie decyzji powinno być dokonywane zgodnie z art. 36-45 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podnosi, że fakt niewyeliminowania przepisu z treści materialnej rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. nie oznacza, że nie doszło do derogacji normy prawnej. Odnosząc się do powyższej kwestii należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócić uwagę, że przeprowadzenie takiej wykładni prawa w wyniku której uznamy, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów zostały derogowane z sytemu prawa, a tym samym wynikająca z nich norma prawna mimo, że przepisy te nie zostały wyeliminowane z treści rozporządzenia i nadal stanowią jego treść może dokonać tylko sąd, natomiast takiej wykładni nie może samodzielnie dokonać organ administracji. Jest okolicznością bezsporną, że organ administracji stosując prawo, zarówno wówczas jak i obecnie nie może samodzielnie badać zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i w wyniku tego procesu odmówić stosowania przepisów rozporządzenia, które nadal stanowią treść materialnoprawną rozporządzenia. Dlatego też nie można było oczekiwać i żądać, aby organ administracji stosujący prawo w sprawie kwalifikacji gruntów, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r., które obowiązuje do 2012 r. samodzielnie dokonywał wykładni prawa skutkiem której byłoby, niestosowanie przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia, a stosowanie w to miejsce przepisów art. 36-45 k.p.a. Takiej kompetencji organy administracji nie posiadały i nie posiadają. Organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny zgodności aktów podustawowych z ustawami, bowiem w przeciwieństwie do sądów nie korzystają z przymiotu niezawisłości. Dlatego też organ administracji wydając decyzję [...] października 1976 r. nie był uprawniony do dokonania samodzielnie takiej wykładni art. 195 § 1 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. wynikiem której byłaby uznanie, że powołany przepis rozporządzenia został derogowany z sytemu prawa. Zauważyć również należy, że w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie przekazania niektórych spraw do właściwości naczelników gmin oraz prezydiów rad narodowych miast nie stanowiących powiatów i ich organów (które weszło w życie z dniem 1 stycznia 1973 r.) zmieniony został § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. Mianowicie powołany § 5 miał następującą treść: "W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 r. Nr 19, poz. 97 i z 1957 r. Nr 5, poz. 21), wydanym na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), w § 8 ust. 1 wyrazy: "prezydium powiatowej rady narodowej" zastępuje się wyrazami: "naczelnik gminy". Wprowadzona zmiana w § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. dotyczy wyłącznie zmiany organu, nie odnosi się zaś do pozostałej treści § 8 ust. 1 w tym do uregulowanego w tym przepisie trybu doręczenia decyzji. Powyższa okoliczność związana z dokonaną w 1972 r. zmianą § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, jak również zakres tej zmiany stanowiła dla organu wydającego w dniu [...] października 1976 r. miedzy innymi na podstawie § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia decyzję w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dodatkowe "potwierdzenie" stanu prawnego, który organ powinien stosować. Mając powyższe na uwadze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. z zw. z art. 195 § 1 k.p.a. i art. 36 – 45 k.p.a. należy uznać za niezasadny. We wskazanych wyżej okolicznościach nie można bowiem zarzucić organowi wydającemu decyzję z dnia [...] października 1976 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zauważyć należy, że wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. wady decyzji, które w przypadku ich spełnienia pozwalają na stwierdzenie nieważności decyzji muszą istnieć w samej decyzji, czyli na datę wydania decyzji, natomiast problematyka dotycząca doręczenia decyzji (bez względu na stosowany tryb doręczenia) powstaje już po wydaniu decyzji, tym samym nie może dotyczyć samej decyzji i zawartego w niej rozstrzygnięcia. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. pkt II ppkt 4 wskazano również na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), oraz wskazanych w ppkt 3 przepisów proceduralnych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. poprzez przyjęcie, że stanowią wyłącznie podstawę wznowienia postępowania. Kwestia dotycząca naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. była już rozważana w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania w których wskazano, że jest to wyłącznie przesłanka wznowieniowa, a nadto na przesłankę tę może się powoływać tylko podmiot, który bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Jak wskazano już wcześniej w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1976 r. skarżący kasacyjnie nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a jej współwłaścicielem wraz innymi osobami stał się na podstawie umów sprzedaży zawartych w 2008 r. i 2009 r. Dlatego też ten zarzut skargi kasacyjnej jest w sposób oczywisty niezasadny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie obok zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania jako przesłanki rażącego naruszenia prawa podnosi również zarzut "naruszenia prawa materialnego – wydania Decyzji Klasyfikacyjnej bez podstawy prawnej (art. 156 § 2 k.p.a.) – wiążąc go konstrukcyjnie z bezsporną w sprawie okolicznością, że organ prowadzący postępowanie klasyfikacyjne nie zawiadomił stron o oględzinach i wbrew zakazowi określonemu w § 4 ust. 7 Rozporządzenia z 1956 r. podjął się dalszych czynności klasyfikacyjnych, które w efekcie nie miały umocowania w prawie i w ostateczności wydał nie mającą umocowania w prawie Decyzję Klasyfikacyjną". Powyższe stanowisko jest błędne. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w danej sytuacji rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem wielokrotnie powoływany § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, które wydane zostało na podstawie art. 2 ust. 3 i 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków stanowił, że naczelnik gminy po rozpatrzeniu projekt klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń wydaje orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Tym samym nie ma i nie było wątpliwości, że ustalenie klasyfikacji gruntów następowało na podstawie orzeczenia (decyzji), a orzeczenie to ma podstawę prawną zawartą w przepisie materialnoprawnym zawartym w akcie powszechnie obowiązującym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.