I OSK 3004/19

Dnia 26 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 716/19 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., I SA/Wa 716/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia [...] października 1972 r. nr [...] ustanawiającego służebność przechodu podcieniem dla pieszych przez nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako parcela nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, a to art. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1961.18.94 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r." w zw. z art. 285 § 1 k.c. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na ich podstawie właściwy organ administracji publicznej był władny ustanowić ograniczone prawo rzeczowe, podczas gdy w istocie przepisy te upoważniają organy wyłącznie do zastosowania instytucji wywłaszczenia, która to instytucja – jakkolwiek podobna – nie jest tożsama z ograniczonym prawem rzeczowym, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 6 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi w wyniku błędnego ustalenia, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej miasta K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1972 r. nr [...] ustanawia w istocie "służebność publiczną", co miałoby wykluczać stosowanie w sprawie cywilnoprawnych konstrukcji związanych z ograniczonymi prawami rzeczowymi, podczas gdy z orzeczenia tego wynika jednoznacznie, że ustanawia ono "prawo rzeczowe ograniczone", co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że orzeczenie to wykracza poza zakres kompetencji wynikających z ustawy i ustanawia (cywilnoprawne) ograniczone prawo rzeczowe, nietożsame z prawną instytucją wywłaszczenia, w postaci nieznanej ustawie (Kodeksowi cywilnemu), co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 6 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi w wyniku błędnego ustalenia, że ograniczenie prawa własności i zakres wprowadzenia takiego ograniczenia może wynikać z koncepcji prawnych kreowanych na podstawie ustaleń doktryny prawa, podczas gdy ograniczenia prawa własności może nastąpić wyłącznie na podstawie ustawy Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od stwierdzenia, iż w skardze, a także konsekwentnie w skardze kasacyjnej, nie są kwestionowane okoliczności wskazujące na prawidłowości przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., którego zwieńczeniem było orzeczenie z dnia [...] października 1972 r. nr [...], ograniczające prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...], położonej w K. przy ul. D. [...]. Trafnie zatem skonstatował Sąd I instancji, co nie jest także kwestionowane w skardze kasacyjnej, iż brak jest w okolicznościach badanej sprawy podstaw do podważania poprawności zastosowania trybu i zasad wynikających z ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., na podstawie których wydane zostało ww. orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] października 1972 r. Sporem objęta jest natomiast treść samego orzeczenia, mocą którego ustanowiona została służebność przechodu podcieniem dla pieszych o powierzchni 92 m2, przez ww. nieruchomość, stanowiącą ówcześnie tabularną współwłasność trojga osób fizycznych. Badanie tej kwestii w toku postępowania nieważnościowego zasadnie doprowadziło do konstatacji, iż ww. orzeczenie wywłaszczeniowe nie zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a nadto, sposób ograniczenia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...], położonej w K. przy ul. D. [...] nie został dokonany z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyjaśnienie powyższych kwestii należy rozpocząć od przypomnienia, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dość jednolicie przyjmuje się, że o tym, czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dotyczy to sytuacji, w których przepis prawa będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. Natomiast skutki gospodarcze lub społeczne wywołane decyzją rażąco naruszającą prawo są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż przepis art. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. jednoznacznie wskazywał, iż wywłaszczenie na podstawie tej ustawy mogło polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Z okoliczności sprawy wynika natomiast wyraźnie, iż przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe, zakończone orzeczeniem z dnia [...] października 1972 r., miało na celu ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości w taki sposób aby mógł powstać ogólnodostępny ciąg pieszy przebiegający przez planowane do realizacji podcienie, w obrysie budynku mieszkalnego przy ul. D. [...] w K. Nie jest przy tym kwestionowane, iż budowa podcienia umożliwiającego bezpieczne przejście dla pieszych realizowała cel użyteczności publicznej, umożliwiając powszechne i swobodne korzystanie z podcienia przez pieszych. Istotne jest także i to, że cel dokonanego wywłaszczenia został zrealizowany i aktualnie w obrysie budynku mieszkalnego przy ul. D. [...] w K., w jego podcieniach, istnieje przejście dla pieszych pomiędzy dwoma ulicami. W takiej sytuacji, jakkolwiek w treści samego orzeczenia z dnia [...] października 1972 r. wskazano na ustanowienie służebności przechodu ww. podcieniem, to nie może być wątpliwości, iż nie doszło wskutek wydania tegoż orzeczenia do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego o treści odpowiadającej służebności gruntowej w rozumieniu art. 285 § 1 k.c. Doszło natomiast do wywłaszczenia ww. nieruchomości przez ograniczenie prawa własności do niej. Brak wskazania w kwestionowanym orzeczeniu relacji pomiędzy nieruchomością władnącą a nieruchomością obciążoną, a zatem zasadniczej relacji między konkretnymi nieruchomościami, materialnie statuującej służebność gruntowej w rozumieniu art. 285 § 1 k.c., nie oznacza, iż służebność ta została wadliwie ukształtowana ww. orzeczeniem. Oznacza natomiast, że orzeczenie to w ogóle nie ustanawiało służebności gruntowej w cywilistycznym rozumieniu tej instytucji prawa, za to w administracyjnym trybie wywłaszczenia ograniczało prawo własności do tej nieruchomości, umożliwiając powszechne i swobodne korzystanie przez pieszych z podcienia urządzonego na nieruchomości. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., ani tym bardziej art. 285 § 1 k.c. Organ administracji publicznej wydając orzeczenie z dnia [...] października 1972 r. nie ustanowił bowiem ograniczonego prawa rzeczowego. Dokonał natomiast wywłaszczenia nieruchomości, w zakresie, który znajduje oparcie w treści art. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. O tym jaki był zakres i charakter orzeczenia z dnia [...] października 1972 r. winien bowiem zdecydować całokształt okoliczności sprawy. Tak też kwestę tą oceniono w dotychczasowym postępowaniu. Kwestii tej nie można natomiast postrzegać wyłącznie przez pryzmat sformułowania użytego w treści samego orzeczenia, wskazującego na ustanowienie służebności przechodu podcieniem, separując ją od kluczowych okoliczności postępowania wywłaszczeniowego, w ramach którego orzeczenie to zostało podjęte. Takie uproszczone działanie jest tym bardziej nieuprawnione, że cywilistyczna instytucja gruntowej służebności i ograniczenie prawa własności w wyniku wywłaszczenia nieruchomości, z perspektywy nieruchomości, do której prawa ograniczono, może być w pewnych sytuacjach trudna do odróżnienia. Na kwestie te zresztą trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, wskazując na podobieństwa obu instytucji, ale jednocześnie podkreślając brak ich tożsamości. W takiej sytuacji nie można zgodzić się aby w postępowaniu nadzorczym ocena legalności orzeczenia z dnia [...] października 1972 r., uwzględniająca wymagania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mogła ograniczać się do prostego przytoczenia treści tegoż orzeczenia i skonstatowania, iż w orzeczeniu tym organ administracji posłużył się językiem prawniczym charakteryzującym instytucję prawa cywilnego, przy jednoczesnym pominięciu całokształtu okoliczności sprawy, wskazujących w ramach jakiego postępowania orzeczenie to zostało podjęte, jak kształtowało zakres ograniczanego prawa własności i jakie wywołało skutki prawne. Tym samym, za niezasadny uznać wypada zarzut kasacyjny naruszenia art. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 285 § 1 k.c. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a. Jak już o tym była mowa, sposób sformułowania rozstrzygnięcia podjętego w orzeczeniu z dnia [...] października 1972 r. nie może pretendować do tego aby pozostawać jedyną okolicznością wskazującą na rzeczywistą treść tego o czym rozstrzygnięto ww. orzeczeniem. Skoro z okoliczności sprawy wynika, iż w ramach postępowania wywłaszczeniowego doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości, co wprost przewidywał art. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., to nie sposób zasadnie twierdzić, iż kontrolowanym postępowaniu doszło do rozstrzygnięcia w kwestii pozostającej poza właściwością organu administracji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, o której stanowił art. 15 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Odwołanie się natomiast przez Sąd I instancji do konstrukcji prawnej "służebności publicznej", której próbę zdefiniowania podjęto we współczesnej nauce prawa (vide: M.Gdesz, A.Milicka-Stojek, C.Kowalczyk, D.Konieczny, Aspekty prawne i ekonomiczne administracyjnego ograniczenia korzystania z nieruchomości – służebność publiczna i odszkodowania, Instytut Infrastruktury Liniowej, Olsztyn 2016), nie stanowi podstawy do uznania, iż badanej sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i art. 6 k.p.a. Powyższa konstrukcja prawna została bowiem przywołana w motywach zaskarżonego wyroku dla zobrazowania podobieństw i różnic pomiędzy cywilnoprawną służebnością gruntową a wywłaszczeniem nieruchomości polegającym na ograniczeniu prawa własności, wykorzystywanym najczęściej dla realizacji inwestycji liniowych. Zarówno w pierwszym jak i w drugim wypadku ograniczenie prawa własności nie następuje w oparciu o teoretyczną konstrukcję prawną, lecz ma wyraźne umocowanie w przepisach ustawy, na które zresztą, w innym miejscu kasacji, wskazywał jej autor. Zatem również z powyższego punktu widzenia nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a., sygnalizującym działanie organu wywłaszczeniowego poza ustawowymi kompetencjami. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.