I OSK 2980/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr) Protokolant: Starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A., W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 22/23 w sprawie ze skargi J. A. i W. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2023 r. I SAB/Wa 22/23, oddalił skargę J. A. i W. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły J. A. i W. O. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciły mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie, a w rezultacie oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Przywołane w zarzucie skargi kasacyjnej przepisy (art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.), zdaniem autora skargi kasacyjnej, miały zostać naruszone poprzez ich ("jego") niezastosowanie. Art. 151 p.p.s.a. był natomiast stosowany przez Sąd I instancji, ponieważ stanowił podstawę prawną oddalenia skargi. Zarzut taki może się więc odnosić ewentualnie tylko do art. 149 p.p.s.a. Zauważyć w związku z tym należy, że – po pierwsze – w orzecznictwie przyjmuje się generalnie, że "Nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie". Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej, zarzucając niezastosowanie określonego przepisu, jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska" (por. wyrok NSA z 18.04.2023 r. I OSK 682/22, LEX nr 3556712). Po drugie, "Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Niezbędne jest zatem wskazanie w niej konkretnych przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Powyższe wskazanie powinno obejmować numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala bowiem na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia" (zob. wyrok NSA z 11.01.2024 r. III FSK 3460/21, LEX nr 3672711). W odniesieniu do art. 149 p.p.s.a. zauważyć należy, że składa się on z czterech paragrafów, a § 1 dzieli się jeszcze na punkty. Skarga kasacyjna nie wskazuje, o którą konkretnie jednostkę redakcyjną (o różnych treściach normatywnych) chodzi, co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Jeśli natomiast w istocie (czego Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać) chodziło o zarzut niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a., to zauważyć należy, że norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo zastosował Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Już więc tylko na marginesie zauważyć należy, że główna teza skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niecelowym i sprzecznym z prawem zawieszeniem postępowania administracyjnego, co prowadzi w rezultacie do przewlekłości postępowania. Prezydent m.st. Warszawy bezzasadnie przewleka bowiem postępowanie przez ponad 10 lat, nie rozpoznając wniosku o ustalenie odszkodowania z 24 lipca 2012 r., w zakresie osób ustalonych aktualnie jako strony postępowania w stosunku do przysługujących im udziałów (str. 4 skargi kasacyjnej). W istocie zatem autor skargi kasacyjnej kwestionuje zasadność zawieszenia postępowania w sprawie, odwołując się do poglądów o podzielności roszczenia odszkodowawczego z art. 215 u.g.n. Niezależnie od tego, czy te poglądy można podzielić, czy też nie (w każdym razie nie można o tym przesadzić w postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania), zasadność zawieszenia postępowania ze względu na konieczność ustalenia następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, jeśli nie zostało zaskarżone samo postanowienie o zawieszeniu postępowania, można kwestionować poprzez złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. "Zawieszenie postępowania stanowi odstępstwo od zasady ciągłości postępowania oraz godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Dlatego też uzasadnione jest zastosowanie w tym przypadku wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej art. 97 § 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie, w ramach kontroli postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, weryfikacji legalności zawieszenia tego postępowania. (...) Skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia" (zob. wyrok NSA z 15.06.2023 r. II OSK 2196/20, LEX nr 3575635). W tej sprawie natomiast, jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń Sądu I instancji (zob. str. 5 uzasadnienia), wniosek o podjęcia zawieszonego postępowania nie został złożony do dnia orzekania przez WSA, a tylko w ten sposób można było podważyć zasadność zawieszenia postępowania. Rację należało zatem przyznać Sądowi I instancji, że w tych okolicznościach zawieszenie postępowania, w świetle art. 103 k.p.a., wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie i eliminuje możność powstania przewlekłości. Nie jest więc możliwe skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania lub nie zostanie podjęte postępowanie. Skarżące kasacyjnie ani nie zaskarżyły postanowienia o zawieszeniu, ani nie złożyły wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a tylko w tych trybach można było kwestionować zasadność zawieszenia postępowania. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.