I SAB/Wa 278/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 6 kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ulicy [...] (dawniej [...]) w W., ozn. hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz P. P. sumę pieniężną w kwocie 2 000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz P. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] października 2023 r. P. P. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] (dalej: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawniej [...]) w Warszawie, ozn. hip. [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter rażący oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że poprawność złożonego wniosku z [...] kwietnia 1948 r. potwierdza zaświadczenie wydane w dniu [...] października 1958 r. przez Prezydium Rady Narodowej [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r., nr [...], Prezydent [...] zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego o zniesienie współwłasności do przedmiotowej nieruchomości, jednakże na skutek zażalenia postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...]. Następnie, skarżący w pismach z [...] września 2021 r. i [...] lipca 2022 r. oraz pełnomocnik w piśmie z [...] maja 2023 r. - wnosili o rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji, jednakże pisma te pozostały bez żadnej reakcji ze strony organu. W konsekwencji skarżący stwierdził, że wobec tego iż organ od 75 (siedemdziesięciu pięciu) lat nie rozpoznał sprawy ani też ani razu, pomimo dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a., nie zawiadomił strony, a co za tym idzie nie podał przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, to konieczne stało się wniesienie ponaglenia. Ponaglenie zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] października 2023 r., nr [...], w którym to Kolegium wprost wskazało, że ponaglenie było zasadne, a Prezydent [...] przewlekle prowadzi postępowanie albowiem do dnia dzisiejszego nie wydał decyzji naruszając art. 35 k.p.a. Dodatkowo skarżący wskazał, że od co najmniej dwóch lat organ "prowadzi postępowanie" w sposób wyłącznie pozorny, co w pełni potwierdza uzyskana przez skarżącego, a następnie przez jego pełnomocnika informacja, że "projekt decyzji został już napisany i czeka do podpisania"'. Informacja taka przekazywana jest od dwóch lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zakończenie postępowania we wcześniejszym terminie nie było możliwe ze względu na jego wyjątkowo skomplikowany charakter oraz konieczność zebrania pełnego materiału dowodowego. Efektem podjętych przez organ działań było wystosowanie do stron postępowania, w dniu [...] listopada 2023 r., zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a., informującego, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie daje podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s,a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Zatem, dla stwierdzenia, czy organ administracyjny prowadził postępowanie w sposób przewlekły nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia. Znaczenie ma to czy rzeczywiście podjęte przez organ działania doprowadziły do sprawnego zakończenia postępowania bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku z [...] kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] w [...] ozn. hip. [...] oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za zasadny, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania Biorąc pod uwagę datę złożenia wnioski i powiadomienie strony o zebraniu w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie wniosek z [...] kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] (dawnej ul. [...]) został złożony przez właścicieli A, U. i Z. U. i wpłynął do Zarządu Miejskiego [...] Wydział Gospodarki Gruntów w dniu [...] kwietnia 1948 r. Na skutek podania M. U. Prezydium Rady Narodowej w [...] zaświadczeniem z [...] października 1958 r. potwierdziło, że ww. wniosek dekretowy został złożony w terminie, budynek znajdujący się na ww. gruncie nie został przejęty na własność Skarbu Państwa. Postanowieniem z [...] grudnia 1970 r. Prezydium Rady Narodowej [...] zawiesiło postępowanie z urzędu. W dniu [...] sierpnia 1987 r. H. i G. N. na podstawie aktu notarialnego Rep. A [...] nabyli udział we współwłasności nieruchomości budynkowej posadowionej na nieruchomości gruntowej przy ul. [...] w [...] wraz z prawami i roszczeniami o ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości gruntowej. Z zaświadczenia Urzędu Miasta [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami z [...] marca 2007 r., wydanego na wniosek H. i G. N. wynika, że wniosek do chwili obecnej nie został rozpoznany. Wyrokiem z [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Cywilno-Odwoławczy stwierdził, że B. W. (córka E. i M.) i A. G. (córka E. i M.) nabyły przez zasiedzenie z dniem [...] maja 2005 r. udziały po [...] każda z nich we własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Pismem z [...] września 2019 r. H. i G. N. wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania. Pismem z [...] października 2019 r. ponowiono wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że organ prowadzi postępowanie 71 lat. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Prezydent [...] podjął zawieszone postępowanie. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r., nr [...], Prezydent [...] zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego o zniesienie współwłasności do przedmiotowej nieruchomości, jednakże na skutek zażalenia H. i G. N. postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...]. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. H. i G. N. wystąpili do organu o wskazanie daty zakończenia postępowania. W odpowiedzi, pismem z [...] września 2020 r., organ wskazał, że przewidywany termin zakończenia postępowania to [...] listopad 2020 r. W dniu [...] marca 2022 r. organ zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego dawnej nieruchomości hipotecznej przy ul. [...], dawna [...], ozn. hip. [...], pow. [...] m2. Analiza została doręczona organowi w dniu [...] maja 2022 r. Pismem z [...]lipca 2022 r. oraz [...] maja 2023 r. P. P. – nabywca praw i roszczeń na skutek zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości oraz praw i roszczeń z [...] kwietnia 2021 r. (Rep. A [...]), wystąpił do organu o wydanie decyzji. Pismem z [...] lipca 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie. Postanowieniem z [...] października 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało ponaglenie za zasadne, zobowiązując Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku dekretowego z [...] kwietnia 1948 r. do dnia [...] listopada 2023 r. Zawiadomieniem z [...] listopada 2023 r. organ poinformował - w trybie art. 10 § 1 k.p.a. – że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie, wyznaczając 7 dniowy termin na zapoznanie się z nim. Powyżej opisany stan faktyczny nie pozwala przyjąć, że organ - od daty wszczęcia postępowania - działał skutecznie w niniejszej sprawie, dążąc do zakończenia postępowania. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z wyrażoną w przepisach k.p.a. zasadą szybkości postępowania. W dalszej kolejności prowadzić musi to nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym do rażącego naruszenia norm zawartych w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Przyczyn braku podejmowania przez tak znaczny okres czasu realnych działań zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy nie może przy tym usprawiedliwiać podniesiona w odpowiedzi na skargę zawiłość i skomplikowany charakter sprawy dotyczącej nieruchomości [...] objętej dekretem z 26 października 1945 r. W ocenie Sądu, opisane wyżej okoliczności uzasadniają również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Za zasadne Sąd uznał przyznanie tej sumy w kwocie 2 000 złotych. Przyznanie sumy pieniężnej mogą uzasadniać jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak również obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz strony skarżącej organ nie podejmie skutecznych działań prowadzących do załatwienia sprawy. Kwota ta stanowi również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, w której organ nadal nie zakończył postępowania mającego na celu rozpoznanie wniosku dekretowego z 6 kwietnia 1948 r. oraz nie czynił odpowiednych działań w sprawie zmierzających do jak najszybszego jej zakończenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (punkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).