I OSK 2969/23

Dnia 18 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Szemud i Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 13/23 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 listopada 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.143.2022.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości przejętej pod drogę I. oddala skargi kasacyjne, II. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz [...] i [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. zasądza od Gminy Szemud solidarnie na rzecz [...] i [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 13/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpatrzeniu skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 listopada 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.143.2022.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości przejętej pod drogę 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących [...] i [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda [...] (dalej też Wojewoda, decyzja Wojewody z 2022 r.) uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 27 maja 2022 r. o zwrocie na rzecz skarżących prawa własności nieruchomości w [...], gmina [...], działka nr [...] o pow. [...] m2, [...] oraz ustalającej wysokość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania w wysokości [...] zł oraz umorzeniu postępowania w sprawie. Wojewoda przyjął, że w sprawie bezspornym jest, że na mocy aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r., Repertorium [...] nr [...], Gmina [...] nabyła od [...] i [...] z nieruchomości objętej księgą wieczysta nr [...] prawo własności działki nr [...] o pow. [...] ha (której część stanowi obecna działka nr [...] o pow. [...] ha, będąca przedmiotem niniejszego postępowania) za kwotę [...] zł. Jednak kwestią sporną jest, czy doszło do zbycia ww. działki pod przymusem, tj. czy akt notarialny z dnia 24 września 2015 r. został zawarty na tzw. przedpolu wywłaszczenia. W opinii Wojewody [...], Starosta pominął istotne okoliczności związane z zawarciem ww. aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r., jak również błędnie zinterpretował zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 25 października 2006 r. nr LVI/465/2006 dotyczące przeznaczenia części dawnej działki nr [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...]. Poza tym, iż nabyta przez Gminę [...] działka nr [...] (której część stanowi obecna działka nr [...]) nie była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne (co zostało omówione powyżej), w przedmiotowej sprawie termin do zawarcia umowy nie został władczo wyznaczony przez właściwy organ, tj. Wójta Gminy [...] (art. 115 u.g.n.). Zauważył również, że w momencie zawierania ww. umowy nie były spełnione również formalne warunki wywłaszczenia. Wójt Gminy [...] nie dysponował bowiem w tym momencie zarówno wynikami rokowań o odstąpienie nieruchomości (art. 114 u.g.n.), jak również decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 112 u.g.n.), obejmującą przedmiotową nieruchomość. Zdaniem Wojewody brak jest przesłanek do przyjęcia, że zawarta w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży działki nr [...] (której część stanowi obecnie działka nr [...]) nie była ze strony wnioskodawców umową w pełni dobrowolną, a jej jedyną alternatywą było przymusowe wywłaszczenie nieruchomości. Taki sposób przeniesienia własności ww. działki nie jest objęty dyspozycją art. 142a u.g.n., a w związku z tym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej zwrotu. W związku z powyższym, przedmiotowe postępowanie podlegało umorzeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Wojewoda [...] umarzając postępowanie w sprawie nie wykazał przekonująco i dostatecznie, że sporna umowa nie miała charakteru wywłaszczenia. W ocenie Sądu zestawienie zapisów MPZP z wskazywaniem przez Wójta Gminy w trakcie procedury prowadzącej do zawarcia aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r. o nabyciu nieruchomości w celu publicznym mogło spowodować przekonanie u skarżących, że zbywany teren przewidziany jest pod realizację celów gminnych i w sytuacji odmowy sprzedaży mogą zostać wywłaszczeni. Poza tym dosyć jednostronnie korzystnej dla Gminy dokonał Wojewoda interpretacji MPZP. Wątpliwe jest przy tym, czy skarżący mogli w ogóle nie zbywać spornej nieruchomości, lecz korzystać z niej w dotychczasowy lub w inny sposób, pomimo istnienia zapisów w MPZP i przeznaczenia ich działki pod teren zieleni urządzonej, usług sportu i rekreacji, a w części teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz poszerzenie drogi dojazdowej bez obawy, że wkrótce działka zostanie przejęta na podstawie decyzji administracyjnej przez Gminę. Okoliczności te nie zostały potwierdzone wiarygodnymi dowodami, natomiast zgromadzone dokumenty wskazują, że właściciele działki musieli sprzedać działkę, ponieważ planowana tam była realizacja celów publicznych, co prowadzący ze skarżącymi rokowania Wójt na każdym etapie procedury przygotowującej do zakupy nieruchomości podkreślał i taką informacje zawierał każdy dokument podpisywany przez strony umowy. Tym samym nie zasługuje na wiarę oświadczenie pełnomocnika Gminy, że działka (nieruchomość) mogła i została zakupiona po prostu do zasobu nieruchomości gminnych, bowiem nawet w uchwale upoważniającej do zakupu wskazane zostało, że Wójt czyni to w celu realizacji celu publicznego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli: Wojewoda [...] (dalej też: środek odwoławczy, środek zaskarżania, skarga kasacyjna – nr 1) oraz Gmina [...] (dalej też: środek odwoławczy, środek zaskarżania, skarga kasacyjna – nr 2) Wojewoda [...] zaskarżył wyrok w całości i zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a. w związku z art, 142a u.g.n. mającym zastosowanie do przepisów art. 136-142, który stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., przez przyjęcie, że brak było podstaw prawnych do umorzenia postępowania zwrotowego bowiem wniosek o zwrot działki nr [...] o pow. [...] m2, objętej [...] dotyczył działki wywłaszczonej w związku z planowaną realizacją celu publicznego a obowiązujący w dacie wywłaszczenia MPZP przewidywał na tym terenie realizację celu publicznego w postaci usług sportu i rekreacji a zatem sporna umowa sprzedaży miała charakter wywłaszczeniowy i na taką ocenę charakteru umowy wskazuje zgromadzony materiał dowodowy oraz okoliczności jej zawarcia gdy tymczasem wydana decyzja odpowiadała prawu a Wojewoda [...] nie naruszył w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu art. 136 i art. 137 u.g.n w związku z art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa a ocena Wojewody [...] zgromadzonego materiału dowodowego była prawidłowa gdyż sporna umowa z 24 września 2015 r. nie miała charakteru wywłaszczeniowego. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 142a u.g.n. mającym zastosowanie do przepisów art. 136-142, który stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że z art. 8 i 9 k.p.a. dla organu administracji publicznej wypływało uprawnienie oraz obowiązek ustalenia rzeczywistej treści umowy zawartej na podstawie art. 114 ust. 1 ugn wbrew twierdzeniom i oświadczeniom woli samorządowej strony umowy sprzedaży, której zamiarem i celem umowy zgodnie z art. 65 § 2 k.c. było nadania umowie cywilnoprawnego a nie wywłaszczeniowego charakteru, co w konsekwencji spowodowało uchylenie prawidłowo wydanej decyzji umarzającej. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Gmina [...] w swojej skardze kasacyjnej (środek odwoławczy – nr 2) zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji również wadliwej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego z uwagi na dopuszczenie się przez organ odwoławczy naruszenia w/w. przepisów k.p.a. podczas gdy ustalenia organu odwoławczego były prawidłowe, korelowały ze sobą w sposób logiczny, tworząc jednolitą całość w znaczeniu spójności faktycznej w zakresie statusu nabytej przez Gminę [...] nieruchomości oraz związanej z tym interpretacji stanu prawnego, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego przy braku ku temu dostatecznych przesłanek i w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji uchybienia przez organ odwoławczy przepisom art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n"), w sytuacji, w której przedmiotowa nieruchomość nie podlegała zwrotowi w świetle ww. przepisów u.g.n., gdyż w braku celu publicznego, którego realizacji miałaby służyć przedmiotowa nieruchomość, nie mogło być mowy o zaistnieniu stanu jej zbędności dla jego zrealizowania, co w konsekwencji skutkowało błędnym i pozbawionym podstaw uchyleniem decyzji organu odwoławczego, pomimo braku ku temu podstaw, II. naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 112 ust. 1 w zw. z art. 6 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym, do którego przepis ten nie miał zastosowania, polegające na uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość podlega zwrotowi, jako wywłaszczona w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy nieruchomość ta nie była przeznaczona na cel publiczny zarówno w planie miejscowym jak i nie wydano w stosunku do niej decyzji o warunkach zabudowy, przez co nie mogła zostać wywłaszczona w ww. trybie, który nie znajdował do niej zastosowania na mocy art. 112 ust. 1 u.g.n. a contrario, 2) art. 112 ust. 3 w zw. żart. 6 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym, do którego przepis ten nie miał zastosowania, polegające na uznaniu, że nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...] było przymusowe oraz w związku z realizacją celu publicznego, który nie mógł być zrealizowany bez pozbawienia stron własności nieruchomości, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona na żaden cel publiczny, w związku z czym nie istniała potrzeba po stronie Gminy do jej nabycia, uzasadniona koniecznością realizacji celu publicznego, a w efekcie nie było również po stronie właścicieli przesłanki przymusu do zbycia nieruchomości, pod rygorem jej wywłaszczenia, 3) art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 i art. 114 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości nabytej przez Gminę [...], pomimo że w okolicznościach niniejszej sprawy nie spełniły się żadne przesłanki, uprawniające do żądania zwrotu nieruchomości, gdyż w braku celu publicznego, którego realizacji miałaby służyć przedmiotowa nieruchomość, nie mogło być mowy o zaistnieniu stanu jej zbędności dla jego zrealizowania, a tym samym do przeprowadzania procedery jej zwrotu, zaś ona sama nie podlegała pod regulacje dot. instytucji wywłaszczenia, gdyż umowa zawarta w dniu 24 września 2015 r., na mocy której Gmina nabyła nieruchomość od stron, nie została zawarta w trybie wywłaszczeniowym, co w konsekwencji skutkowało błędnym i pozbawionym podstaw uchyleniem decyzji organu odwoławczego, pomimo braku ku temu podstaw. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedź na skargi kasacyjne wnieśli [...] i [...] dochodząc ich oddalenia, zasądzenia kosztów postępowania i zrzekając się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach obydwu skarg kasacyjnych. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych (środków odwoławczych, środków zaskarżania). Granice te są wyznaczone wskazanymi w nich podstawami, którymi mogą być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie wszystkich skarg kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środkach odwoławczych. Rozpoznając łącznie wniesione skargi kasacyjne w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie są one zasadne. Na kanwie wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy zaznaczyć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesione obydwie skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji nie odpowiadają omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Wojewoda [...] zarzuca Sądowi I instancji (skarga kasacyjna – nr 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku m. in. z "(...) art. 142a u.g.n. mającym zastosowanie do przepisów art. 136–142, który stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., (...)". Powyższy zarzut nie konkretyzuje naruszonych przez zaskarżony wyrok przepisów (norm) prawa, bowiem "odpowiedniość" stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości w myśl art. 142a u.g.n., jak podkreśla piśmiennictwo, nakazuje rozważyć w każdej indywidualnej sytuacji w jakim zakresie będą miały zastosowanie poszczególne przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych wobec nieruchomości nabytej w drodze umowy określonej w artykule 114 ust. 1 u.g.n. Odpowiedniość stosowania prawa może bowiem przejawiać się w stosowaniu danego przepisu wprost tylko w części albo brakiem zastosowania ze względu na brak spełniania przez daną sytuację hipotezy danego przepisu (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 971). Dalej środek odwoławczy nr 1 wskazuje ogólnie na naruszanie: art. 136 u.g.n. obejmującego określone ustępy (ust.) o różnej treści normatywnej; art. 137 u.g.n., który zwiera właściwe ustępy (ust.) czy punkty (pkt) w ramach ust. 1 o różnej treści normatywnej; art. 7 k.p.a. określającego kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast w środku zaskarżania nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl); art. 77 k.p.a. obejmującego cztery paragrafy (§) o różnej treści normatywnej; art. 8 k.p.a. obejmującego dwa paragrafy (§) o różnej treści normatywnej. Powyższe niedociągnięcia środka zaskarżania nr 1 uniemożliwiają należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tak zbudowane zarzuty kasacyjne nie wypełniają wymogów p.p.s.a. Także skarga kasacyjna Gminy [...] (skarga kasacyjna – nr 2) nie jest sporządzona w pełni do wymogów ustawy procesowej (p.p.s.a.). Przyjdzie stwierdzić, że środek odwoławczy nr 2 zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz lit. a) p.p.s.a. odpowiednio w zw. m. in. z art. 7 k.p.a. określającym kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast w środku zaskarżania nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Gmina [...] wielokrotnie podnosi naruszanie także: art. 137 ust. 1 u.g.n., który zawiera dwa punkty (pkt) o różnej treści normatywnej; art. 6 u.g.n. obejmującego kilkanaście punktów (pkt) o różnej treści normatywnej. Powyższe niedociągnięcia środka zaskarżania nr 2 uniemożliwiają należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tak zbudowane zarzuty kasacyjne nie wypełniają wymogów p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie wskazywano – na gruncie adekwatnych usterek skarg kasacyjnych, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w obydwu środkach odwoławczych, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).e Nie przywołano (wskazano) też w obydwu skargach kasacyjnych, co należy zupełnie marginalnie odnotować, wszystkich wymaganych publikatorów aktów normatywnych, tj. roku wydania, numeru i pozycji Dziennika Ustaw, w jakich zawarte są normy (przepisy) prawa uznane przez skargi kasacyjne jako naruszone przez wyrok Sądu I instancji. Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, że cywilnoprawne zbycie nieruchomości na podstawie umowy z dnia 24 września 2015r. nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Gminy [...]. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środkach odwoławczych wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środki zaskarżania są przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak zaznacza orzecznictwo NSA, prowadzone jest nie tylko w przypadku gdy wywłaszczenie nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej, ale może być również prowadzone gdy do nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego doszło w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Stąd też w przypadku gdy wnioskodawca postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powołuje się na zawartą umowę, podstawową kwestią merytoryczną jest ustalenie, czy jest to umowa o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Ustalenie charakteru prawnego odnośnej (zawartej) umowy oraz towarzyszących jej zawarciu okoliczności może być przedmiotem sporu (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1068/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszym stanie faktycznym i prawnym godzi się przypomnieć podzielane przez skład orzekający zapatrywanie judykatury (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2022r. sygn. akt I OSK 995/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., SK 39/15 uznającym, iż art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjnym w w/w orzeczeniu wskazał bowiem, iż ochroną prawną wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP objęte mogą być również te czynności, które bezpośrednio poprzedzają wydanie decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu przepisów u.g.n. W tym kontekście trzeba podkreślić, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane tylko wtedy, gdy prawo do nieruchomości nie może być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 in fine u.g.n.), a jednocześnie przepisy o wywłaszczeniu stosuje się do tych nieruchomości, które położone są na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego (art. 112 ust. 1 in fine u.g.n.). Tak więc to istnienie w obrocie prawnym aktów planistycznych, o których mowa w powyższym przepisie oznacza, iż określona nieruchomość może być wywłaszczona na cele publiczne. W takiej sytuacji właściciel nieruchomości może spodziewać się wywłaszczenia i to na długo przed otrzymaniem zawiadomienia o wyznaczeniu terminu zawarcia umowy w toku rokowań, o którym mowa w art. 115 ust. 2 u.g.n. Owo spodziewane wywłaszczenie oznacza, iż nieuprawniony jest podgląd o zbywaniu nieruchomości w wyniku rokowań, o których mowa w 114 ust. 1 u.g.n. w warunkach swobody kontraktowania. W takiej sytuacji właściciel nieruchomości działa w warunkach swoistego "przymusu", bowiem wie, że zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jego nieruchomość ma zostać użyta do realizacji celu publicznego. Nie jest w pozycji równorzędnej z "kontrahentem", lecz jest skonfrontowany z organem władzy publicznej gotowym użyć imperium w celu przejęcia nieruchomości. Właściciel ma również świadomość, że jeśli w terminie 2 miesięcy nie zgodzi się na zawarcie umowy, organ wyda decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego, które doprowadzi – najprawdopodobniej – do wydania decyzji wywłaszczeniowej (zob. I OSK 995/21. Por. M. Wolanin, Znaczenie pojęcia "wywłaszczenie" w kontekście konstytucyjnego obowiązku ochrony prawa własności, [w:] Wolności i prawa człowieka i obywatela w orzecznictwie sądów administracyjnych. Księga jubileuszowa na 100–lecie utworzenia Najwyższego Trybunału Administracyjnego, J. Chlebny (red.), Warszawa 2022, s. 305–314). Przenosząc powyższe w realia sprawy, obowiązujący w dniu 24 września 2015r. tj. w dniu zawarcia umowy zbycia spornej nieruchomości przez właścicieli na rzecz Gminy [...], przepis art. 6 pkt 6 u.g.n., wśród celów wywłaszczenia wymieniał budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. Oznacza to, jak trafnie przyjął zaskarżony wyrok, że nabycie przez Skarb Państwa (gminę) nieruchomości na taki cel należy traktować jako wywłaszczenie, nawet jeśli następowało to w trybie umowy, a nie w trybie decyzji administracyjnej. Pogląd co do możliwości żądania na podstawie art. 136 i 137 u.g.n. zwrotu nieruchomości zbytych na rzecz Skarbu Państwa (gminy) w formie umowy cywilnoprawnej na takie cele, jest w orzecznictwie zgodny i utrwalony. Także Sąd kasacyjny podziela ten pogląd, gdyż nabywane w taki sposób przez gminę (państwo) nieruchomości na cele publiczne, także w trybie umowy, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Nie można uznać, że umowy takie były w pełni dobrowolne, jeśli ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej nie jest bowiem kwestionowane, że przedmiotowa nieruchomość (działka) w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Rady Gminy [...] z dnia 25 października 2006 r. nr LVI/465/2006, który obowiązywał w dacie zawarcia aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r., znajdowała się w części w strefie funkcyjnej - tereny zabudowy mieszkaniowej ("[...]" - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), w części tereny zabudowy usługowej ("[...]" - usługi sportu i rekreacji) i jednocześnie tereny zieleni i wód ("[...]" - tereny zieleni urządzonej) oraz w części - tereny komunikacji ("[...]" -drogi wewnętrzne). Obecna działka nr [...] o pow. [...] ha, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, stanowi mniej niż 30% powierzchni wówczas nabytej przez Gminę działka nr [...]. I odnotować także należy, że już po podjęciu, jak ustalił Starosta [...] – z inicjatywy Gminy – rozmów z właścicielami w przedmiocie nabycia przez Gminę tego terenu wnioskujący aktualnie o zwrot właściciele dokonali podziału działki nr [...] o pow. [...] m2 na [...] działek, w tym działkę nr [...] o pow. [...] ha, która została następnie nabyta przez Gminę z każdorazowym wskazaniem, że dokonuje tego w celu realizacji celu publicznego. Po zrealizowaniu na części nabytego terenu budowy dróg Gmina nie przystąpiła do budowy obiektu sportowego i urządzeń terenowych, dokonała zmiany przeznaczenia terenu poprzez zmianę MPZP i postanowiła zbyć działkę jako zbędną, bez poinformowania skarżących, że mogą domagać się zwrotu, co ustalił Sąd wojewódzki. Zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, że niewątpliwie o wywłaszczeniowym charakterze spornej umowy świadczą również w szczególności – udokumentowane – okoliczności towarzyszące zawarciu umowy sprzedaży z dnia 24 września 2015 r., tj.: 1) w dniu 1 kwietnia 2015 r. został spisany protokół uzgodnień zasad nabycia przez Gminę [...] części działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie geodezyjnym [...] "(...) z przeznaczeniem na cel publiczny (...)", gdzie ustalono cenę nabycia części nieruchomości nr [...] w kwocie [...] zł przy wydzieleniu powierzchni około [...] ha, nabycie nastąpi po dokonaniu podziału przez właścicieli; 2) następnie w dniu 23 kwietnia 2015 r. Rada Gminy [...] wskazując bezpośrednio m. in. na "(...) art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (...) podjęła uchwałę w sprawie odpłatnego nabycia "na cel publiczny" na rzecz Gminy [...] części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]; 3) decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził na wniosek skarżących podział nieruchomości oznaczonej jako działki [...] - na działki od nr [...] do nr [...]. Zgodnie z tym rozstrzygnięciem "działka oznaczona numerem [...] o powierzchni [...] m2, stanowiąca poszerzenie drogi dojazdowej, działka oznaczona numerem [...] o powierzchni [...] m2, stanowiąca drogę z mocy prawa przechodzą na własność Gminy [...] (...) "; 4) w dniu 15 września 2015 r. na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (...) spisany został protokół pomiędzy skarżącymi a Wójtem Gminy [...] w sprawie odpłatnego nabycia na cel publiczny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie geodezyjnym [...]. Natomiast w dniu 24 września 2015 r. został zawarty akt notarialny sprzedaży przez właścicieli Gminie [...] działki nr [...] położonej w [...] i w tym dokumencie urzędowym (art. 76 § 1 k.p.a.) znajduje się również stwierdzenie (postanowienie), że "(...) strony oświadczają, że Gmina [...] dokonuje nabycia przedmiotowej nieruchomości na cele publiczne stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (...)". W związku z powyższym, w opozycji do zarzutów kasacyjnych ulokowanych w obydwu środkach odwoławczych, rację należy przyznać Sądowi I instancji, że interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie dowodzi, że właściciele w oparciu o w/w umowę z dnia 24 września 2015 r. zostali pozbawieni prawa własności nieruchomości w warunkach wywłaszczenia, a zatem w sytuacji zbędności działki (nieruchomości) winna ona zostać zwrócona właścicielom (zob. odpowiednio wyroki NSA z dnia: 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 37/09; 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1230/08; 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1136/08; 18 listopada 2021r. I OSK 732/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl) Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia norm p.p.s.a. w związku z powoływanymi przez obydwie skargi kasacyjne konkretnymi przepisami (normami) prawa, w tym w części zarzutami kasacyjnymi skonstruowanymi wbrew wymogom p.p.s.a. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej prawidłowo zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Wojewody z 2022 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skarg kasacyjnych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.