I OSK 2958/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 467/14 w sprawie ze skargi I.J. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawienia lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. J. na rzecz Rady Miasta B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 467/14 oddalił skargę I. J. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że I. J. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieokreślony (powoływana dalej jako: "uchwała"). Skarga została wniesiona na podstawie art. 52-54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako: "p.p.s.a.") i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej powoływana jako: "u.s.g."). Powyższy akt prawa miejscowego skarżąca zaskarżyła w zakresie jego § 4, § 16 i § 17, zarzucając naruszenie: 1. art. 32 Konstytucji RP, poprzez niezgodne z zasadą równości wprowadzenie dodatkowego kryterium w postaci daty złożenia wniosku o wykup mieszkania, mającego istotny wpływ na ustalenie długości okresu najmu lokalu mieszkalnego determinującego z kolei wysokość udzielonej bonifikaty, bez uwzględnienia okresu najmu pomiędzy datą złożenia wniosku (w starym stanie prawnym) a faktycznym wykupem lokalu (w nowym stanie prawnym), co ma wpływ na prawa skarżącej do bonifikaty; 2. art. 2 Konstytucji RP, wobec niewłaściwego określenia przepisów przejściowych, skutkującego arbitralnym potraktowaniem najemców, którzy przed wejściem w życie uchwały wnioskowali o wykup lokalu mieszkalnego, lecz na skutek przedłużającej się procedury (z przyczyn leżących wyłącznie po stronie gminy), nie mogli wykupić mieszkania na własność; 3. art. 2 Konstytucji RP, wobec ustalenia zbyt krótkiego, bo 14-dniowego okresu vacatio legis, skutkującego dowolnym pozbawieniem grupy najemców, którzy złożyli wnioski o wykup mieszkania od gminy, możliwości nabycia lokalu mieszkalnego na dotychczasowych zasadach, poprzez zawarcie umowy kupna nieruchomości. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła na podstawie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 u.s.g. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 4, § 16 i § 17 oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jako najemca lokalu mieszkalnego oznaczonego nr [...], położonego w B. przy ul. [...], stanowiącego uprzednio własność Gminy B., w 2010 r. podjęła działania zmierzające do wykupu ww. mieszkania na własność. Wniosek w tym zakresie został złożony w okresie obowiązywania Uchwały Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony. Przepisy tej uchwały precyzowały wysokość bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych, ale nie precyzowały daty, na jaką organ miał ustalać długość trwania umowy najmu. Z uwagi na brak drogi dojazdowej do nieruchomości, na której był posadowiony budynek wielorodzinny przy ul. [...] w B. procedura sprzedaży przedmiotowego lokalu przedłużała się, na co skarżąca nie miała żadnego wpływu. Dopiero w styczniu 2013 r. skarżąca otrzymała z Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B. pismo z dnia 14 stycznia 2013 r., z którego wynikało, że Prezydent Miasta B., Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. przeznaczył do zbycia przedmiotowy lokal mieszkalny, stanowiący własność Gminy B. wraz ze sprzedażą ułamkowej części prawa własności gruntu, z uwzględnieniem pierwszeństwa przysługującego najemcy z bonifikatą sięgającą 75 % wartości lokalu oraz 75 % wartości udziału w prawie własności nieruchomości gruntowej wg szacunku rzeczoznawcy. Z kolei pismem z dnia 27 lutego 2013 r. Departament Skarbu Urzędu Miejskiego w B. poinformował, że zostało zmienione Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy B. , położonych w B. w domach wielorodzinnych wraz ze sprzedażą ułamkowej części gruntu. Zmianie uległa wysokość bonifikaty, która w pierwotnym zarządzeniu została błędnie wyliczona, a w konsekwencji także cena lokalu oraz cena udziału w gruncie. W przypadku skarżącej, powyższe zmiany skutkowały obniżeniem wysokości pierwotnie udzielonej bonifikaty z 75 % do 65 %, co spowodowało wzrost ceny wykupu lokalu mieszkalnego o 15.691, 74 zł. Skarżąca zapłaciła na rzecz Gminy B. wyliczoną kwotę, a umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowa sprzedaży pomiędzy skarżącą a Gminą B. została podpisana w dniu 2 kwietnia 2013 r. Skarżąca wskazała, że uchwała wprowadziła zmiany w zakresie udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych, w tym m.in. wysokość bonifikaty została uzależniona od długości okresu najmu ustalonego na dzień złożenia wniosku o wykup lokalu (§ 4 ust. 2 uchwały), do spraw wszczętych i niezakończonych zawarciem umowy cywilnoprawnej na mocy § 16 uchwały stosuje się przepisy niniejszej uchwały, a sprzedaży lokali przeznaczonych do zbycia zarządzeniami Prezydenta Miasta B. podpisanymi do dnia wejścia w życie uchwały dokonuje się w oparciu o przepisy dotychczasowe (§ 17 uchwały). Pismem z dnia 10 marca 2014 r. skarżąca wezwała Radę Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa, a do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Skarżąca stwierdziła również, że legitymuje się interesem prawnym. Uchwała Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nie precyzowała daty na jaką organ miał ustalać długość trwania umowy najmu, przewidywała jednak istnienie bonifikat. W szczególności pod rządami ww. aktu prawa miejscowego długość trwania umowy najmu, od której uzależniona była wysokość bonifikaty, nie była limitowana datą złożenia wniosku o wykup mieszkania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie z ostrożności procesowej, wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu z uwagi na datę złożenia skargi nie można uznać, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa wywierało skutek prawny. Wezwanie zostało złożone w dniu 14 marca 2014 r., zaś skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wpłynęła do organu w dniu 24 marca 2014 r., czyli przed upływem terminu jaki przysługuje organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. Organ dodatkowo wyjaśnił, że z uwagi na to, iż cena zbycia przedmiotowego lokalu została ustalona niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz skarżonej uchwały, zaistniałe nieprawidłowości skorygowano, ustalając cenę zbycia zgodnie z obowiązującymi przepisami, a I. i W. J., akceptując warunki nabycia, podpisali protokół z rokowań, zaś w dniu 2 kwietnia 2013 r. akt notarialny, wyrażając tym samym wolę nabycia wynajmowanego lokalu. Organ wskazał, że najemcy lokali komunalnych są wyróżnioną grupą podmiotów, którym z woli ustawodawcy przysługuje możliwość nabycia lokalu (w sytuacji przeznaczenia go do zbycia) na preferencyjnych warunkach. Zróżnicowanie preferencji w określeniu ceny sprzedaży w zależności od czytelnego kryterium, czyli długości okresu najmu w ocenie organu nie narusza zasad i wartości konstytucyjnych, gdyż grupa podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji korzysta z jednakowych uprawnień wynikających z ustawy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 4 uchwały organ wyjaśnił, że zarzuty te odnoszą się również, w sposób pośredni, do zasad związanych z innymi sferami gospodarowania mieniem gminnym i usunięcie przepisów tego paragrafu uniemożliwiałoby stosowanie bonifikat nie tylko przy sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców, ale także przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz przy zbyciu nieruchomości w wyniku uwzględnienia roszczeń wynikających z art. 209a u.g.n. Nie jest także naruszeniem jakiegokolwiek uprawnienia strony skarżącej skorzystanie przez Radę Miasta B. z ustawowej delegacji do zastosowania w przepisach prawa miejscowego rozwiązania wynikającego z art. 68 u.g.n. Organ wskazał również, że w dniu 16 kwietnia 2013 r. W. J. łącznie czterema innymi właścicielami lokali, nabytych uprzednio od Gminy B. w budynku przy ul. [...], wystąpili z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 16 uchwały. Pismem z dnia 12 lipca 2013 r., znak: [...] organ odniósł się do wezwania, uznając podnoszone w nim zarzuty za nieuzasadnione, informując jednocześnie, że nie zostało zajęte stanowisko w przedmiotowej sprawie, co umożliwiało osobom, które wniosły wezwanie do usunięcia rzekomego naruszenia prawa, zaskarżenia uchwały bezpośrednio do sądu administracyjnego. Osoby wnoszące wezwanie, w tym W. J., nie skorzystały jednak z przysługującego im prawa. Biorąc powyższe pod uwagę organ nie znalazł podstaw do uchylenia kwestionowanych paragrafów uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa. W pierwszej kolejności Sąd ustosunkował się do legitymacji procesowej skarżącej do wniesienia skargi podnosząc, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 marca 2014 r. zostało doręczone organowi w dniu 14 marca 2014 r., zaś skarga skierowana do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wpłynęła do organu w dniu 24 marca 2014 r. W związku z powyższym ze strony organu pojawiła się wątpliwość, co do dopuszczalności skargi przed upływem terminu, jaki przysługuje organowi na zajęcie stanowiska w przedmiocie wezwania do usunięcia prawa. Sąd przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 60), w której wskazano, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., a skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy wniesiono ją w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Zatem w przedmiotowej sprawie należało, zdaniem Sądu, uznać za spełnienie przesłanki wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. stwierdził, że organ nie ustosunkował się do powyższego wezwania, zatem w tym kontekście skargę należało uznać za dopuszczalną. Następnie Sąd odniósł się do kwestii interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone uchwałą, podzielając argumentację skarżącej, iż naruszenie interesu prawnego zostało prawidłowo wykazane w skardze, gdyż w efekcie przedłużającego się postępowania w zakresie zbycia lokalu mieszkalnego, uległa pogorszeniu jej sytuacja finansowa. W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jako podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g., jest z uchwałą z zakresu administracji publicznej. Przystępując do rozpatrzenia merytorycznego skargi Sąd wskazał, że zarzuty w niej podniesione są bezzasadne, a wniesienie o stwierdzenie na podstawie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 u.s.g. nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 4, § 16 i § 17, nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 94 u.s.g., do którego odsyła art. 101 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Powołany przepis ogranicza uprawnienie sądu administracyjnego do stwierdzenia nieważności uchwały do terminu jednego roku od daty podjęcia tego aktu (5 listopad 2012 r.), chyba, że uchwała tak jak w przedmiotowej sprawie ma charakter prawa miejscowego. W ocenie Sądu Rada Miasta B. nie wyszła poza swoje ustawowe kompetencje, o których mowa w przytaczanym art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g., uchwalając przedmiotową uchwałę. Udzielona i zmieniona wysokość bonifikaty nie narusza zasad jej przyznawania, o których mowa w art. 68 u.g.n., który wprowadza zasadę fakultatywności przyznawania bonifikat. W przedmiotowej sprawie bonifikata mogła być udzielona, ale nie musiała. Natomiast odnosząc się do wysokości bonifikaty, Sąd wskazał, że ani art. 68 u.g.n. ani też art. 73 ust. 3 u.g.n., na podstawie, którego właściwy organ może udzielić bonifikaty od pierwszej opłaty i opłat rocznych, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku; w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych, nie zawężają uprawnień właściwego organu do kształtowania i zmian wysokości bonifikaty. Organ był zatem uprawniony do wprowadzenia w skarżonej uchwale takich kryteriów udzielenia bonifikaty, jakie uznał za zasadne. Ustawodawca w katalogu otwartym wskazuje w art. 73 ust. 3 u.g.n. co powinno się w szczególności znaleźć w uchwale. Zatem wprowadzenie kryterium w postaci daty złożenia wniosku o wykup mieszkania Sąd uznał za zgodne z prawem. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej o przedłużającym się postępowaniu w zakresie wykupu lokalu mieszkaniowego Sąd zauważył, że ani z przebiegu postępowania sądowego, ani też z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżąca skorzystała ze swojego uprawnienia do ponaglania organu w sprawie, a także wykazania jego bezczynności. Zatem skarżąca nie wykazała, że to z winy organu, który celowo przedłużał postępowanie, została pokrzywdzona, wprowadzeniem w między czasie bonifikaty w wysokości 65 %. Co więcej w protokole z rokowań podpisanego przez skarżącą wraz z małżonkiem W.J. (jako strony nabywające), na podstawie consensusu pomiędzy stronami, wyrazili oni zgodę na udzielenie bonifikaty na zakup nieruchomości w wysokości 65 % ceny lokalu, co ma również swoje potwierdzenie w akcie notarialnym z dnia 2 kwietnia 2013 r., rep. A Nr 836/2013. Także stawianie organowi zarzutów braku zgodności z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, § 4, § 16 i § 17 uchwały w przedstawionym stanie faktycznym, Sąd ocenił za daleko idące w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem preferencje dotyczące określonej grupy obywateli zawsze będą negatywnie ingerować w prawa części obywateli, wobec których tego typu rozwiązania są krzywdzące. Zawarte w uchwale przepisy przejściowe i okres vacatio legis to rozwiązania nieodbiegające od minimalnych standardów demokratycznego państwa prawa. Konkludując Sąd wskazał, że skarżąca nie wykazała, iż to z winy organu doszło do pogorszenia jej sytuacji finansowej, organ był uprawniony do podjęcia skarżonej uchwały, zmiany stawki bonifikaty, a także do wprowadzenia dodatkowego kryterium mającego wpływ na ustalenie długości okresu najmu lokalu mieszkalnego, determinującego wysokość udzielonej bonifikaty a rozwiązania intertemporalne i wprowadzające w życie uchwałę Sąd ocenił jako odzwierciedlające konstytucyjne prawa obywateli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. J., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: I. naruszenie prawa materialnego, w tym: 1. art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie, iż organ był uprawniony do wprowadzenia w zaskarżonej uchwale takich kryteriów udzielania bonifikaty, jakie uznał za stosowne, w sytuacji, gdy wprowadzenie w trakcie trwającej procedury wykupu mieszkania przy ustaleniu długości okresu najmu lokalu mieszkalnego determinującego wysokość udzielonej bonifikaty dodatkowego kryterium w postaci daty złożenia wniosku o wykup mieszkania, bez uwzględnienia okresu najmu pomiędzy datą złożenia wniosku a datą faktycznego wykupu lokalu, pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnie gwarantowaną zasadą równości; 2. art. 2 Konstytucji wobec uznania, iż zawarte w uchwale przepisy przejściowe nie odbiegają od minimalnych standardów demokratycznego państwa prawa, pomimo, że skutkowały one arbitralnym potraktowaniem najemców, którzy przed wejściem w życie uchwały wnioskowali o wykup lokalu mieszkalnego, lecz na skutek przedłużającej się procedury (z przyczyn leżących po stronie organu), nie zdołali wykupić mieszkania na własność; własność. I 3. art. 2 Konstytucji wobec uznania, iż zastosowany okres vacatio legis odzwierciedla konstytucyjne prawa obywateli, chociaż w związku z przyjęciem 14-dniowego okresu vacatio legis doszło do dowolnego pozbawieniem grupy najemców, którzy złożyli wnioski o wykup mieszkania od Gminy, możliwości nabycia lokalu mieszkalnego na dotychczasowych zasadach poprzez zawarcie umowy kupna nieruchomości. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. wobec dowolnej oceny dowodów w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego w przedmiocie wykupu przez skarżącą mieszkania przy ul. [...] w B., a w szczególności: wniosku skarżącej do ZMK w B. o wykup mieszkania z dnia 29 grudnia 2009 r., pisma z dnia 7 kwietnia 2010 r., potwierdzeń przelewów opłat za wykup mieszkania (adnotacji w tytule przelewu) prowadzącej do przyjęcia, iż skarżąca nie wykazała, że to z winy organu doszło do pogorszenia jej sytuacji finansowej pomimo, iż prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku przeciwnego; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie zgłoszonych przez skarżącą zarzutów co do niezgodnego z prawem określenia okresu vacatio legis oraz przepisów przejściowych, a sprowadzającego się do jednozdaniowego stwierdzenia Sądu, iż rozwiązania intertemporalne i wprowadzające w życie uchwałę należy oceniać jako odzwierciedlające konstytucyjne prawa obywateli. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przepis § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, na skutek wprowadzonych nieznanych wcześniej kryteriów stosowania bonifikaty, ograniczył prawo skarżącej do uzyskania wyższej bonifikaty niż udzielona przez organ. Niewątpliwie więc kwestionowany przepis uchwały negatywnie wpłynął na sferę materialnoprawną skarżącej. Regulacja zawarta w § 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W ocenie skarżącej zróżnicowanie sytuacji podmiotów, jakiego dokonano na podstawie § 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, nie może zasługiwać na aprobatę. Przyjęte kryterium pozbawione jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Za nieuzasadnione należy uznać pozbawienie możliwości skorzystania z wyższej bonifikaty pewnej grupie podmiotów zainteresowanych wykupem lokalu mieszkalnego, tylko z tego powodu, iż zainteresowani złożyli wnioski w określonej dacie, przez co nie mogą doliczyć do okresu trwania najmu czasu, jaki upłynął pomiędzy wszczęciem procedury a jej sfinalizowaniem. Zdaniem skarżącej również w zakresie § 16 uchwała w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji) wprowadza zróżnicowanie wobec grupy osób, których "sprawy wszczęto i niezakończono zawarciem umów cywilnoprawnych" przed dniem wejścia w życie uchwały i które na mocy § 16 objęte zostały działaniem nowego prawa, nakazując stosowanie wobec nich mniej korzystnych rozwiązań. Skarżąca wywodziła, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, iż odstępstwo od zasady równości nie zawsze musi oznaczać naruszenie zasady równości. Jest ono dopuszczalne, jeżeli kryterium zróżnicowania dokonywane jest na podstawie cechy istotnej. Tymczasem w zaskarżonej uchwale kryterium zróżnicowania określono w sposób niejasny. Zróżnicowanie dotyczy bowiem osób, których sprawy wszczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, lecz nie zakończono ostatecznie zawarciem umowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności podlegają zatem rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono dwa zarzuty: naruszenia art.106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art.233 § 1 k.p.c. oraz art.141 §4 p.p.s.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia art.106 § 3 p.p.s.a. przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Prawidłowe wskazanie na naruszenie zasad postępowania dowodowego wymagałoby powołania również art.106 § 5 p.p.s.a. celem odwołania się przez skarżącego do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Nie ma to jednak większego znaczenia w sprawie, gdyż przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art.106 § 5 p.p.s.a. mają zastosowanie jedynie w przypadku przeprowadzenia przez sąd postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z art.106 § 3 p.p.s.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sądowych, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a skoro nie stosował wskazanych przepisów, to nie mógł też ich naruszyć. Kolejny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut - naruszenia art.141 p.p.s.a.- nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez jej autora. Trzeba bowiem mieć na względzie, że zarzuty podnoszone w ramach podstawy określonej w art.174 p.p.s.a. są skuteczne, jeżeli skarżący kasacyjnie wykaże, że uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art.141 §4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek w zakresie odniesienia się do niektórych zarzutów jest lakoniczne, to jednak spełnia powyższe wymogi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieskuteczne okazały się także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia norm prawa materialnego. Stosownie do art. 68 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Przepis ten, jak wynika wprost z jego treści, nie nawiązuje ani do warunków, ani do zasad udzielania bonifikat z tytułu sprzedaży lokalu dotychczasowym najemcom, innych zaś właściwych przepisów ( ustawy o gospodarce gruntami lub ustawy o samorządzie gminnym), dotyczących warunków i zasad udzielania bonifikat w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Zarzut naruszenia art. 68 ust.1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami został sprecyzowany w sposób oderwany od treści tego przepisu, strona bowiem nie kwestionuje ani faktu udzielenia bonifikaty, ani też mieszkalnego charakteru lokalu. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że strona skarżąca nie zgadza się z tymi postanowieniami zaskarżonej uchwały, które stanowią, że dla ustalenia długości okresu najmu decyduje data złożenia wniosku o wykup lokalu. Jednakże w skardze kasacyjnej nie zarzucono właściwego przepisu na wskazaną okoliczność. Nie podniesiono ani zarzutu naruszenia art. 68 ust.1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani zarzutu naruszenia art.18 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, będących podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się, jak powyżej, jedynie do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.68 ust.1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art.32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który wyraża zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zasady wyrażone przez art.32 Konstytucji RP konkretyzowane są przez przepisy szczegółowe i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łącznie kryterium oceny równego traktowania, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia ze stosowaniem, czy z tworzeniem prawa. Zasada równości wobec prawa określona w art.32 Konstytucji ma charakter klauzuli generalnej i jako taka nie może stanowić samodzielnej materialnoprawnej podstawy do dochodzenia roszczeń ( por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. I OSK 1902/06, publ. Lex nr 443897, wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt. II SA/Lu 685/07, publ. LEX nr 486518; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt. II SA/Wa 782/06, publ. LEX nr 265507). Powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.32 Konstytucji RP bez powiązania z właściwym przepisem ustawy szczególnej w istocie rzeczy uniemożliwia odniesienie się do istoty sprawy. Trzeba jedynie zaznaczyć, że procedura zbywania nieruchomości stanowiących własność gminy odbywa się z uwzględnieniem zasad określonych w art. 34 i art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art.34 ust.1 pkt 3 wskazanej ustawy w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W myśl zaś art.34 ust.4 osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem, zgodnie ze wskazanymi wyżej regulacjami, samo złożenie wniosku o wykup nie stanowi wszczęcia postępowania. Chybiony jest także zarzut naruszenia art.2 Konstytucji R.P. przez uznanie, że zawarte w uchwale przepisy przejściowe nie odbiegają od minimalnych standardów demokratycznego państwa. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że w sposób arbitralny potraktowano najemców, którzy przed wejściem w życie uchwały wnioskowali o wykup lokali. Trzeba zatem przypomnieć, że w myśl §16 zaskarżonej uchwały do spraw wszczętych i niezakończonych zawarciem umów cywilnoprawnych stosuje się przepisy niniejszej uchwały. Zgodnie zaś z §17 sprzedaż lokali przeznaczonych do zbycia zarządzeniami Prezydenta Miasta podpisanymi do dnia wejścia w życie niniejszej uchwały dokonuje się w oparciu o przepisy dotychczasowe. Wskazane regulacje stanowią typowe przepisy przejściowe, które charakteryzują się tym, że ponieważ uchylone są akty dotychczasowe regulujące określone kwestie, to w ich miejsce wprowadzone są nowe regulacje, które stanowią, że sprawy niezakończone podlegają nowym zasadom lub dotychczasowym. Zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym ( art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, publ. Dz.U.tj. 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.). Wprawdzie art.5 wskazanej ustawy dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, to jednak zasada niedziałania prawa wstecz, która oznacza zakaz stanowienia przepisów z mocą wsteczną stanowi podstawową dyrektywę państwa prawnego ( por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. III CZP 61/97, publ. OSNC z 1998 r., Nr 5, poz. 75). Zapis zaskarżonej uchwały stanowiący, że do spraw wszczętych i niezakończonych zawarciem umów cywilnoprawnych stosuje się przepisy niniejszej uchwały pozostaje w zgodności z zasadami techniki legislacyjnej, jak również nie narusza standardów demokratycznego państwa prawa. W stosunku do skarżących procedurę sprzedaży uruchomiono już pod rządami nowej uchwały z 2012 r., samo bowiem złożenie wniosku o wykup nie powoduje wszczęcia postępowania. Procedura wykupu lokali mieszkalnych odbywa się w sposób wyżej opisany zgodnie z regulacją przewidzianą w art.34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a.