I OSK 2948/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 444/17 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jednostka ewidencyjna: M. P., obręb: [...], Ł., arkusz mapy 10, działka nr [...] o powierzchni 0,0173 ha i działka nr [...] o powierzchni 0,2162 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ustaleniami poczynionymi w sprawie, nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz należała do terenowego organu administracji publicznej, ale była wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej: przepisy wprowadzające). W dniu ustawowej komunalizacji nieruchomość była zabudowana budynkami wykorzystywanymi na potrzeby poczty, znajdowała się we władaniu Poczty Polskiej – podporządkowanej Ministrowi Łączności, który realizował politykę państwa w dziedzinie telekomunikacji. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Poczta Polska, Telegraf i Telefon zgodnie z art. 1 ustawy o łączności z dnia 15 listopada 1984 r. była państwową jednostką organizacyjną, prowadzącą działalność w zakresie oraz na zasadach ustalonych w tej ustawie, w celu zaspokajania potrzeb społeczeństwa, gospodarki narodowej oraz organów władzy i administracji państwowej, z uwzględnieniem wymagań obronności i bezpieczeństwa Państwa. Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 tej ustawy, Poczta Polska, Telegraf i Telefon posiadała osobowość prawną, a przepisy ustawy o przedsiębiorcach państwowych znajdowały do niej odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie wpisu do rejestru przedsiębiorstw państwowych. Nie była ona jednak przedsiębiorstwem państwowym sensu stricte. Zatem w dniu 27 maja 1990 r. Poczta Polska, Telegraf i Telefon nie była przedsiębiorstwem państwowym, w rozumieniu ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122), natomiast wykonywała wówczas szereg zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, w tym Ministra Łączności. To wykluczało możliwość komunalizacji mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej Poczta Polska, Telegraf i Telefon. W skardze kasacyjnej Miasto P. zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że stwierdza się, iż nieruchomość położona w P. przy ul. G., oznaczona w ewidencji gruntów: obręb Ł., arkusz mapy [...], działka nr [...] i działka nr [...], ujawniona w księdze wieczystej Kw nr [...], podlega nabyciu przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. jako mienie Skarbu Państwa (podlega komunalizacji), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających i błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez odmowę stwierdzenia nabycia przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa z uwagi na przesłankę wyłączającą spod komunalizacji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności wyłączające komunalizację w/w składnika mienia, i co za tym idzie, winno ono podIegać komunalizacji, albowiem składnik ten nie był wykorzystywany i nie służył wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Poczta Polska nie została zaliczona do podmiotów wyłączających komunalizację na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, albowiem nie została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych oraz jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. z 1990 r., Nr 51, poz. 301). A skoro tak, to ustawodawca przesądził, że nie każdy składnik mienia Poczty Polskiej co do zasady nie podlega komunalizacji. Innymi słowy, nie można przesądzić, że każdy składnik mienia Poczty (tylko z uwagi iż należy do tego podmiotu) wyłączony jest spod komunalizacji. Gdyby ustawodawca chciał rozstrzygnąć, że każdy składnik mienia Poczty Polskiej jest wyłączony spod komunalizacji, to umieściłby Pocztę Polską w w/w rozporządzeniu. A co za tym idzie, nie można bez szczegółowej analizy i sprawdzenia przesądzić z góry, że każdy składnik mienia Poczty Polskiej podlega wyłączeniu spod komunalizacji. Koniecznym jest przeprowadzenie postępowania dowodowego i wykazanie, że faktycznie dany składnik mienia (w tym przypadku nieruchomość), faktycznie był wykorzystywany i służył wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Co do zasady mienie ogólnonarodowe (państwowe) miało zostać skomunalizowane, a wyłączenie spod komunalizacji miało mieć charakter wyjątkowy. Tymczasem organy wydając decyzję odmawiającą komunalizacji poprzestały wyłącznie na ustaleniu, że nieruchomość była mieniem Poczty, a nie na co faktycznie była wykorzystywana, i czy faktycznie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Poczta Polska prowadzi powszechnie znaną w P. działalność usługową, ale na nieruchomości sąsiedniej (ulica G. [...]). Pojęcie organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej jest pojęciem wąskim, i nie można przypisywać każdemu przedsiębiorstwu tylko z uwagi na okoliczność, że podlegało Ministerstwu Łączności, iż wykonywało zadania publiczne. Fakt, że mienie Skarbu Państwa co do zasady przed 1990 r. należało do przedsiębiorstw państwowych nie oznacza, że wykonywały one automatycznie zadania publiczne (należące do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej). Ale nawet zakładając, że Poczta Polska faktycznie wykonywała zadania publiczne (należące do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej), to zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną konieczne jest ustalenie w niniejszym przypadku, że faktycznie ten konkretny składnik mienia (przedmiotowa nieruchomość), faktycznie była wykorzystywana na ten cel (a nie ogólne wywiedzenie, iż skoro Poczta Polska była podporządkowana Ministerstwu Łączności to automatycznie każdy składnik majątkowy tego przedsiębiorstwa realizował cel publiczny i co za tym idzie podlega wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt. 1 przepisów wprowadzających. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego: art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających przez jego niezastosowanie i art. 11 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających przez jego niewłaściwe zastosowanie. Tak sformułowany zarzut, bez podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, nie mógł odnieść skutku. W sprawie zostało ustalone, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających, albowiem stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa i należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, albowiem Poczta nie legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości. Trafnie jednak zostało przyjęte przez organy administracji i Sąd I instancji, że ustalenie przesłanek pozytywnych do komunalizacji otwiera drogę do badania przesłanek negatywnych określonych w art. 11 przepisów wprowadzających. Kluczowe zatem w sprawie jest, czy spełnione zostały przesłanki wyłączające komunalizację. Zastosowanie określonego przepisu prawa materialnego zależy od uprzedniego stwierdzenia, że zachodzą okoliczności stanowiące spełnienie przesłanek w tym przepisie określonych. W niniejszej sprawie przyjęto, że nieruchomość była wykorzystywana przez Pocztę Polską, była zabudowana budynkami wykorzystywanymi na jej potrzeby, a ze względu na zadania wykonywane przez Pocztę na podstawie przepisów ustawy z 15 listopada 1984 r., służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano argumentacji opartej na przepisach ustawy z 15 listopada 1984 r. o łączności, które służyły do wykazania, że nieruchomość była wykorzystywana do zadań należących do właściwości Ministra Łączności jako organu administracji rządowej. Odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających i rozporządzenia wydanego na podstawie art. 11 ust. 2 tej ustawy pozbawione jest wagi, albowiem decyzje zostały podjęte ze względu na przesłanki określone w art. 11 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających. Nie został przy tym postawiony zarzut błędnej wykładni art. 11 ust. 1 pkt 1. Nie postawiono także w skardze kasacyjnej żadnego zarzutu dotyczącego ustaleń faktycznych i naruszenia przepisów postępowania, nie zarzucono zaniechania przeprowadzenia określonych dowodów czy wadliwej oceny materiału dowodowego. W tych okolicznościach, skoro nie podważono przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymaga on wskazania na brak korelacji pomiędzy ustalonym stanem faktycznym, a zastosowanym przepisem prawa materialnego. Skoro organy ustaliły, czego nie podważono, że nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organu administracji rządowej, to prawidłowo zastosowały art. 11 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.