I OSK 2942/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1039/23 w sprawie ze sprzeciwu E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r. nr KOX/138/Pu/23 w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1039/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r. nr KOX/138/Pu/23 w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 42/OPZ/2022 z 15 grudnia 2022 r., którą orzeczono: 1. ustalić wysokość opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem wielolokalowym, położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 5-05-03, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], w odniesieniu do udziału wynoszącego 9895/10000 części nieruchomości gruntowej w kwocie 21.196,50 zł; 2. ustalić obowiązek wnoszenia opłaty rocznej przekształceniowej przez okres 99 lat, licząc od dnia przekształcenia, tj. od 1 stycznia 2019 r.; 3. obciążyć opłatą roczną przekształceniową, o której mowa w pkt 1 decyzji, skarżącą jako współwłaściciela ułamkowej części nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu 5-05-03, przy czym obowiązek wnoszenia opłaty rocznej z tytułu przekształcenia obciąża każdoczesnego właściciela nieruchomości, w odniesieniu do której istnieje roszczenie o opłatę, począwszy od dnia 1 stycznia roku następnego po roku, w którym nastąpiło nabycie nieruchomości; i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że z akt niniejszej sprawy wynika, że organ I instancji ustalając wysokość rocznej opłaty przekształceniowej nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowo-wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, jaka obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. w dniu 1 stycznia 2019 r. Organ I instancji nie dołączył bowiem do akt sprawy żadnych dokumentów określających wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej oraz wysokość stawki procentowej tej opłaty, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji złożyła [...]. Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ziściły się w sprawie przesłanki wskazane w tym przepisie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 K.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, organ I instancji nie zgromadził w aktach sprawy materiału dowodowego, który uzasadniałby w sposób nie budzący wątpliwości zastosowanie w niniejszej sprawie ww. przepisu art. 7 ust. 6a pkt 1 u.p.p.u.w. W szczególności brak jest dokumentów, z których wynikałoby jednoznacznie, że cały budynek usytuowany na przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie jest wykorzystywany przez skarżącą na prowadzenie działalności gospodarczej we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak zebrania materiału dowodowego, co z kolei narusza zasadę dowodzenia, prawdy obiektywnej oraz zasadę praworządności. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie 1. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art.138 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię, ewentualnie niewłaściwe w sprawie zastosowanie, a wyrażające się w oddaleniu przez Wojewódki Sąd Administracyjny w Warszawie sprzeciwu i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy zdaniem Skarżącej brak było podstaw do oddalenia sprzeciwu, albowiem organ II instancji powinien w sprawie niniejszej zastosować przepis artykułu 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji uchylić w całości zaskarżoną decyzję oraz orzec, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności omawianej w sprawie nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem wielolokalowym, położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 5-05-03, ujawnionej w księdze wieczystej [...], w odniesieniu do udziału wynoszącego 9895/10000 części nieruchomości gruntowej nastąpiło nieodpłatnie, na podstawie art. 8 pkt 2b ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. 2. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 64e p.p.s.a w związku z art. 8 pkt 2b ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 pkt 2b cytowanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy zakres postępowania wyjaśniającego w rzeczonej sprawie determinują przepisy prawa materialnego, w tym ww. przepisu. Tymczasem przepis ten został pominięty przez Sąd I instancji, co wprost wynika z uzasadnienia inkryminowanego orzeczenia (ostatnia strona uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Przy czym, zdaniem Skarżącej, prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego powinno skutkować zastosowaniem przez SKO w Warszawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji SKO w Warszawie powinno uchylić decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w całości oraz orzec, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem wielolokalowym, położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 5-05-03, ujawnionej w księdze wieczystej [...], w odniesieniu do udziału wynoszącego 9895/10000 części nieruchomości gruntowej nastąpiło nieodpłatnie. 3. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a i art. 64e p.p.s.a w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, albowiem Sąd I instancji zaniechał oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, w sytuacji gdy zakres postępowania wyjaśniającego w rzeczonej sprawie determinują przepisy prawa materialnego, w tym ww. przepis, który został pominięty przez Sąd I instancji, co wprost wynika z uzasadnienia inkryminowanego orzeczenia (ostatnia strona uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Skarżąca podkreśla przy tym, iż zgodnie z treścią przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów - ustala się wysokość opłaty z tytułu przekształcenia, która jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Wysokość opłaty rocznej, która obowiązywała w dniu przekształcenia wynika wprost z decyzji Prezydenta m.st. Warszawa, jak również podpisanej umowy cywilnoprawnej - o oddanie grunt w wieczyste użytkowanie, a w konsekwencji brak jest jakichkolwiek podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia wysokości tej opłaty. Z tych względów, brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w sprawie niniejszej postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości. 4. art. 151 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 64e p.p.s.a w związku z art. 21 ust 2 i 2a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, albowiem Sąd I instancji zaniechał oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ustęp 2 i 2a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów, w sytuacji gdy zakres postępowania wyjaśniającego w rzeczonej sprawie determinują przepisy prawa materialnego, w tym ww. przepisy wspomnianej ustawy, które zostały pominięte przez Sąd I instancji, co wprost wynika z uzasadnienia inkryminowanego orzeczenia (ostatnia strona uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Skarżąca podkreśla przy tym, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów, nie ma zastosowania "przy podejmowaniu decyzji w związku ze zgłoszonymi zastrzeżeniami co do wymiaru opłaty przekształceniowej wskazanej w zaświadczeniu wydanym na podstawie art 4 ust. 4 powołanej ustawy, art. 21 tej ustawy..." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wydziału I, z dnia 21 maja 2021 roku, w sprawie o sygn. akt: I SA/Wa 2529/20). Z tych względów, brak było podstaw do zastosowania przepisu artykułu 138 § 2 k.p.a., albowiem w sprawie niniejszej postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości. 5. art. 151 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z artykułem 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż brak w aktach materiału dowodowego uzasadniającego zastosowanie przepisu prawa materialnego, tj. art. 7 ust 6a pkt 1 ustawy o przekształceniu - upoważnia organ II instancji do uchylenia decyzji I Instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a nie do zastosowania prawidłowego przepisu prawa materialnego i wydanie decyzji merytorycznej stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 6. art. 3 § 1 i art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał, iż SKO w Warszawie nieprawidłowo uznało, iż są podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w sprawie niniejszej. 7. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji oceny ustalonego przez organ stanu faktycznego pod kątem zgodności z prawem materialnym, a także zbyt ogólne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku przez ten Sąd do sformułowanych w sprzeciwie zarzutów, a dotyczących naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, zwłaszcza w zakresie oceny wykładni prawa materialnego dokonanej przez SKO w Warszawie, tj. przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem I i II instancji, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto, zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie – tym samym za całkowicie bezpodstawny i nieuprawniony uznać należało zarzut naruszenia art. 7 ust. 2, art. 7 ust. 6a pkt 1, art. 8 pkt 2b, art. 21 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Sąd administracyjny w tym postępowaniu ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów (art. 64e i art. 151a p.p.s.a.) wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862–879). Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284–294). Zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach analizowanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw wnosi się od decyzji nie dającej podstaw do kontroli praw i obowiązków strony w danej sprawie. To będzie możliwe dopiero w skardze na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne (Por. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 469–507). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy dotyczyła ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem wielolokalowym. Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia SKO w Warszawie zasadnie – w ocenie Sądu I instancji – uznało, że brak w aktach sprawy materiału dowodowego, który uzasadniłby w sposób nie budzący wątpliwości zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 7 ust. 6a pkt 1 u.p.p.u.w. W szczególności brak dokumentów, z których wynikałoby jednoznacznie, że cały budynek usytuowany na przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie jest wykorzystywany przez skarżącą na prowadzenie działalności gospodarczej we własnym imieniu i w sposób ciągły. Aby ustalić wysokość opłaty, w pierwszej kolejności należy ustalić czy właściciel nieruchomości spełnia warunki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, czyli czy cała nieruchomość wykorzystywana jest przez właścicielkę do prowadzenia działalności gospodarczej, a dopiero po bezspornym ustaleniu tych faktów będzie można ustalać dalsze ustawowe warunki, tj. czy właścicielka nieruchomości podlega zwolnieniom z art. 8, ustalać ewentualną wysokość opłaty przekształceniowej (art. 7) oraz wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania (art. 21 ustawy o przekształceniu). Niewyjaśnienie wskazanych kwestii uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż są to zasadnicze informacje, w oparciu o które wydaje się taką decyzję. Przeprowadzenie tych dowodów oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak zebrania materiału dowodowego i jego rzetelnej oceny, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co z kolei naruszało zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę praworządności. W ocenie Sądu I instancji decyzja Prezydenta m.st. Warszawy naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co prawidłowo stwierdził organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Za organem odwoławczym i Sądem wojewódzkim stwierdzić należy, że brak ustalenia zasadniczych i podstawowych faktów (popartego rzetelnym postępowaniem dowodowym), w oparciu o które wydaje się decyzję w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem wielolokalowym, a których ustalenie nie jest jednocześnie możliwe na etapie postępowania odwoławczego - prowadziłby do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, 53–78). Odnotować przy tym należy, że zakres tego postępowania wskazywał na konieczność ustalenia zasadniczej części stanu faktycznego sprawy, bo dotyczącej najistotniejszej kwestii, której to postępowanie dotyczy, tj. czy budynek jest budynkiem mieszkalnym, co wynika z aktu notarialnego z Rep. A nr 12421/2008 z 26 września 2008 r. (na taki charakter budynku wskazywała też treść dołączonej do akt sprawy informacji z kartoteki budynków określająca rodzaj budynku jako "budynki mieszkalne" według, danych na dzień 19 września 2022 r. oraz "tereny mieszkaniowe"), czy całkowicie jest przekształcony i służy do prowadzenia działalności gospodarczej, czy wszystkie lokale w budynku są wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą i w sposób ciągły. W następstwie tak ustalonych danych możliwe będzie wydanie decyzji odnośnie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem wielolokalowym. Przeprowadzenie tego postępowania dowodowego przekracza jednak zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. mógłby przeprowadzić organ odwoławczy. Trudno się zatem zgodzić z zarzutami naruszenia art. 151 § 1 i 2 p.p.s.a (błędnie oznaczony w zarzucie 4 i 5 - art. 151 p.p.s.a. - bowiem Sąd I instancji tego przepisu nie stosował). W związku z przedstawioną analizą nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a i art. 64e p.p.s.a. – Sąd I instancji prawidłowo - oddalając sprzeciw - utrzymał w mocy zaskarżoną sprzeciwem decyzję. Tym samym nie znajduje oparcia w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd zwięźle i zrozumiale – na tyle na ile narzuca art. 64e p.p.s.a. – przestawił stan faktyczny i prawny poddający się kontroli instancyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W interesie skarżącej kasacyjnie leży aby organ I instancji dogłębnie zebrał materiał dowodowy i dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnioną uznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.