I OSK 2935/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Wiesław Morys (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 491/16 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość warszawską oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 491/16, uwzględnił skargę M. K. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w opisanym w sentencji przedmiocie i zobowiązał go do rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość tamże sprecyzowaną w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: pismem z dnia [...] lipca 2015 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Z. P. (jedynego spadkobiercy dawnej właścicielki C. P.) o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [...], ozn. hip. jako "[...]" rej. hip. [...]. Jak podała, aktem notarialnym z [...] października 2014 r. – umową sprzedaży składnika masy spadkowej o numerze Rep. A. [...] - nabyła w całości od Z. P. wszelkie prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości. Zażalenie z dnia [...] października 2014 r. wniesione do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy wyczerpało tryb określony w K.p.a. Jednakże organ, pomimo wyznaczenia przez Wojewodę terminu na załatwienie sprawy, nie zakończył tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w związku z tym, iż data zgonu C. P. wymieniona w w/w akcie notarialnym z dnia [...] października 2014 r. nie zgadza się z datą zgonu z postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po niej, nadto imię zbywcy jest nieprawidłowe, pełnomocnik wnioskodawczyni został wezwany do przedłożenia stosownych dokumentów. Poza powyższym, do zakończenia postępowania konieczne jest również ustalenie, czy przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przedmiotowa działka mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a także w jakiej dacie poprzednia właścicielka została pozbawiona faktycznej możliwości władania tym gruntem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, gdyż Prezydent m.st. Warszawy przy rozpoznawaniu wniosku M. K. o ustalenie odszkodowania za utraconą nieruchomość warszawską pozostaje w stanie bezczynności. W jego ocenie poza sporem pozostaje okoliczność, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ustalenie odszkodowania nie został dotychczas rozpoznany, mimo upływu ustawowego terminu. Z nadesłanych do akt sprawy dokumentów wynika, że do dnia wniesienia skargi oraz do dnia rozprawy, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając z kolei przesłanki wynikające z art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Sąd meriti doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że postępowanie w sprawach o odszkodowanie za grunt warszawski w oparciu o przepis art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) jest postępowaniem skomplikowanym i wymaga od organu nie tylko zgromadzenia dokumentów potwierdzających prawa wnioskodawcy, ustalenia wszystkich osób uprawnionych, uzyskania map sytuacyjnych i akt własnościowych nieruchomości objętej wnioskiem, ale również dokonania analizy i uzyskaniu opinii, w tym opinii biegłych czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 215 ust. 2 ww. ustawy, jak również uzyskania opinii biegłych dotyczącej wartości nieruchomości w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Pozorny brak aktywności organu w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie nie oznacza, że organ nie podejmuje żadnych czynności. W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie czas, który upłynął od dnia złożenia wniosku o odszkodowane oraz fakt, że Prezydent m.st. Warszawy, mimo iż z przekroczeniem terminów określonych w K.p.a., to podjął jednak czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Zaskarżył go w całości Prezydent m.st. Warszawy, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 1 P.p.s.a. przez błędne stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy podejmował wszelkie czynności bez zbędnej zwłoki, które są konieczne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, oraz przez zobowiązanie Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowanie za nieruchomość w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, - art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 K.p.a, przez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności wobec braku ceny należnej wynikającej z umowy notarialnej z dnia [...] października 2014 r. sprzedaży składnika masy spadkowej. Wskazując na powyższe zarzuty organ administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w okresie od maja 2013 r. organ uzyskał m.in. dokumenty z Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy [...]; z Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. st. Warszawy w Dzielnicy [...] akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości; z Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] zaświadczenie z księgi wieczystej nieruchomości pod nazwą "[...]" rej. Hip. [...] ze wskazaniem właścicieli gruntu na dzień 21 listopada 1945 r. Nadto podjęto kolejne czynności występując między innymi do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o przesłanie dokumentów dotyczących zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oraz do Archiwum Państwowego w Warszawie o przesłanie materiałów przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w ogólnym planie zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Organ prowadzący postępowanie kilkakrotnie informował strony postępowania, że sprawa jest trudna i skomplikowana. Na każdym etapie postępowania były one powiadamiane o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, jak również o brakach w dokumentacji, które uniemożliwiały zakończenie postępowanie i wydanie decyzji. W szczególności o błędach w akcie notarialnym, w tym m.in. co do braku ceny sprzedaży, który nie pozwala na ocenę zachowania ekwiwalentności świadczeń. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną powyższe okoliczności sprzeciwiają się konkluzji o bezczynności organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Nie występują też brane pod rozwagę z urzędu podstawy odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji (art. 189 P.p.s.a.). Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Sąd drugiej instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia powołanych w niej przepisów postępowania. Przy czym istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który w ocenie autora skargi kasacyjnej błędnie uznał, że organ był w sprawie bezczynny. Zatem na wstępie przypomnieć należy, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na specyfikę badania zasadności skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Zasadniczo nie ocenia też sposobu działania organu, bo ten przedmiot jest właściwy w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie. W rozpoznawanej sprawie problem bezczynności wystąpił w związku z niewydaniem przez organ decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [...], ozn. hip. jako "[...]" rej. hip. [...], wszczętej wnioskiem z [...] kwietnia 2013 r. Postępowanie to powinno – co do zasady – zakończyć się poprzez wydanie decyzji administracyjnej w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że postępowanie to do dnia wydania zaskarżonego wyroku nie zostało przez organ załatwione. Determinowało to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do uznania skargi na bezczynność organu za uzasadnioną. Jak wyżej wskazano, dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie jedynie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie uznał, że Prezydent m.st. Warszawy w rozpoznawanej sprawie pozostawał bezczynny, ale bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ocena ta uwzględnia eksponowane w kasacji okoliczności, a to że sprawa ma charakter skomplikowany, że były podejmowane w niej czynności zmierzające do jej załatwienia, że organ powiadamiał strony o przesunięciu terminów zakończenia postępowania, bo właśnie dlatego bezczynność ta nie została uznana za noszącą cechy rażącej. Także te okoliczności legły też u podstaw wyznaczenia organowi stosunkowo długiego terminu załatwienia sprawy. Niemniej czynności te, które na przestrzeni ponad 3 lat przeprowadził organ nie mogą usprawiedliwiać pozostawania w bezczynności. Nawet wówczas, gdy wynikają one z winy stron, czy mają charakter obiektywny, w zasadzie nie uwalniają od zarzutu bezczynności, bo nie usuwają obowiązku organu załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Skoro bowiem w sprawie do wydania decyzji odszkodowawczej nie doszło, to wskazane przez skarżący kasacyjnie organ okoliczności nie podważają konkluzji Sądu meriti o bezczynności organu w niniejszej sprawie. Dodatkowo należy wskazać, że bezczynność organu w ramach postępowania o ustalenie odszkodowania za przejecie nieruchomości ma doniosłe znaczenie, gdyż może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania, które powinno być wypłacone w rozsądnym terminie. Ponadto może prowadzić do naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji Praw Człowieka i Obywatela (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 ze zm.). Jak wskazuje Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie, ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (vide: Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão i inni przeciwko Portugali, nr 29813/96 and 30229/96, § 54, ECHR 2000-I). To zaś prowadzi do zwiększenia szkody majątkowej osób, którym przejęto nieruchomości, stawiając ich w pozycji niepewności prawnej (Akkus v. Turkey, 9 July 1997, § 29, Reports 1997-V). Chybiony jest przeto zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. Końcowo należy tylko wyrazić wątpliwość co do zasadności czynienia ustaleń w zakresie ceny sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Zatem i drugi z zarzutów okazał się nietrafny, zwłaszcza że został niezbyt fortunnie postawiony, a Sąd meriti z pewnością orzekał na podstawie akt sprawy i zawarty tamże materiał uwzględnił. Trzeba też dodać, iż ewentualne podejrzenie popełnienia czynu zabronionego winno uzasadniać sygnalizację do prokuratury, która jako jedyny organ jest właściwa w tej materii. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.