I OSK 2328/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2351/15 w sprawie ze skargi S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 2351/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. z siedzibą w Warszawie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym (dalej: "p.p.s.a.") - uchylił decyzję S. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w części, w której utrzymywała ona w mocy pkt V decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 26 maja 2014 r. nr [...] dotyczący podstaw do zawarcia notarialnej umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego (pkt 1), w pozostałym zaś zakresie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę (pkt 2). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w zakresie pkt 2, S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest: 1. art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., wyrażające się w braku stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 maja 2014 r. mimo, iż decyzje te są niewykonalne, a ich niewykonalność ma charakter trwały, bowiem ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości nr [...] mimo, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu S. na podstawie decyzji z dnia 5 września 1988 r. nr [...], która to decyzja do chwili obecnej nie została wyeliminowania z obrotu prawnego, a przedmiotowe ograniczone prawo rzeczowe ujawnione jest w księdze wieczystej nieruchomości [...], co w istocie oznacza, iż brak jest możliwości jednoczesnego wykonywania prawa użytkowania wieczystego i prawa użytkowania, 2. art. 145 § 1 pkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - wyrażające się w braku uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 maja 2014 r. mimo, iż przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 2 c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym to przepisem na rzecz spółdzielni winno zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości wobec jej użytkowania w dniu 5 grudnia 1990 r. i wybudowania przez poprzedników prawnych Spółdzielni budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, 3. art. 145 § 1 pkt b p.p.s.a. - wyrażające się w braku uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy mimo, iż przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. na skutek zaniechania dokonania oceny skuteczności umowy sprzedaży praw do spadku po M.G. z dnia 4 marca 2010 r. przez S.G., w sytuacji gdy do akt sprawy złożono umowę z dnia 25 października 1990 r., na mocy której S.G. darował cały przypadający mu udział w spadku po matce M.L., co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem praw przysługujących K.L., 4. art. 151 p.p.s.a. - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego bezzasadne zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniejące w sprawie naruszenia przepisów prawa przemawiały za uwzględnieniem złożonej skargi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w części zaskarżonej i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W dniu 5 lipca 2018 r. podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik uczestników postępowania, to jest: K. złożył do akt sprawy akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej W. (akt z dnia 8 czerwca 2018 r. Rep. A nr [...]) z którego wynikało, że spadek po w/w nabyły jej córki w osobach A.S. i K.W. Ponadto dołączył także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lipca 2017 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Południe z dnia 5 września 1988 r. nr [...], oświadczając przy tym, że od decyzji tej został wniesiony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Wprawdzie – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały one oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest istotnym naruszeniu przepisów procesowych, tym niemniej - w istocie rzeczy - ich podstawę stanowiła także obraza prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przepis bowiem art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma charakter prawnomaterialny. Istota zagadnienia, które wystąpiło w analizowanej sprawie sprowadzała się zasadniczo do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy – w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ), dalej: "dekret warszawski", było dopuszczalne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na części gruntu (obecnie dz. [...] z obrębu [...]), wchodzącego w skład byłych nieruchomości warszawskich (położonych przy ul. [...] oraz ul. [...]) w sytuacji, w której S. z siedzibą w Warszawie przysługiwało do w/w działki prawo użytkowania, nabyte z przez jej poprzedniczkę prawną (N.) z mocy decyzji W. z dnia 5 września 1988 r. nr [...], a na którym to gruncie podmiot ten wzniósł z własnych środków budynek mieszkalny. Zdaniem skarżącej, w zaistniałej sytuacji Prezydent m.st. Warszawy nie był uprawniony do wydania w dniu 26 maja 2014 r. decyzji o ustanowieniu na rzecz K.L. - w udziale co do 9/18, M.T. - w udziale co do [...], a w udziale po 2/18 na rzecz: W.G., K.W., A.S. prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu oznaczonego w ewidencji jako dz. ew. [...], gdyż - zgodnie z art. 233 k.c. - użytkownik wieczysty uprawniony jest do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych podmiotów. Tymczasem, w myśl art. 252 k.c., użytkownik uprawniony jest do używania rzeczy, czyli w tym przypadku nieruchomości stanowiącej dz. ew. [...], oraz do pobierania z niej pożytków. Jak twierdziła więc skarżąca, nie sposób było (cyt.) "uznać, aby możliwym było pogodzenie używania nieruchomości przez S. w zakresie w jakim w/w spółdzielnia w związku ze wzniesionym budynkiem mieszkalnym zapewnia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych 32 rodzin i wykonuje uprawnienia wynikające z decyzji z dnia 5 września 1988 r., z korzystaniem z tejże nieruchomości przez spadkobierców dawnych właścicieli w zakresie uprawnień przysługujących użytkownikom wieczystym". Brak zaś możliwości pogodzenia praw użytkownika i praw użytkownika wieczystego przesądzał – w ocenie skarżącej - o niewykonalności tej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Faktu tego zaś nie dostrzegł Sąd Wojewódzki. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że stanowisko to nie było trafne. Istnieje bowiem zasadnicza różnica pomiędzy ograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest użytkowanie a prawem użytkowania wieczystego. Podczas bowiem, gdy użytkowanie przyznaje jedynie użytkownikowi niewielką część uprawnień do danej nieruchomości w postaci jej używania i pobierania z niej pożytków (art. 252 k.c.), o tyle prawo użytkowania wieczystego jest prawem pośrednim pomiędzy ograniczonymi prawami rzeczowymi a prawem własności, do którego jest bardzo zbliżone. Ograniczeniem dla użytkownika wieczystego w wykonywaniu uprawnień do przysługującej mu nieruchomości są bowiem, tak jak w przypadku właściciela, przepisy ustaw i zasady współżycia społecznego a ponadto dodatkowo – postanowienia umowy o ustanowieniu tego prawa (art. 233 k.c.). Przyjęcie więc – tak jak próbuje tego dowieść skarżąca - że zakres uprawnień przynależnych użytkownikowi i użytkownikowi wieczystemu jest w stosunku do siebie konkurencyjny do tego stopnia, że nie jest możliwe istnienie użytkowania na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, jest błędny. Przy takiej bowiem wykładni prawa należało by również uznawać konkurencyjność użytkowania w stosunku do prawa własności. Tymczasem użytkowanie – jako ograniczone prawo rzeczowe – istnieje właśnie na nieruchomości stanowiącej cudzą własność. Z tego więc powodu wydanie decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na gruncie, wcześniej obciążonym użytkowaniem, nie stanowi o niewykonalność takiej decyzji a zatem zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie był w tym wypadku usprawiedliwiony. Dodać przy tym trzeba, że powyższe nie ma nic wspólnego z zakresem ochrony, jaka przysługuje użytkownikowi, zaś powoływany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1976 r. (sygn. akt III CRN 89/76, OSNC 1977 nr 3, poz. 9) dotyczył tylko tej ostatniej kwestii. Niezasadny okazał się także, związany z powyższym zagadnieniem, wspomniany wyżej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy bowiem art. 145 § 1 pkt a), jak i art. 151 p.p.s.a. (również wskazanego w zarzutach kasacyjnych) mają tylko charakter blankietowy. Ich zastosowanie jest determinowane jedynie wynikiem kontroli zaskarżonej decyzji. Zaakcentować też trzeba, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił nie art. 2c wspomnianej ustawy z dnia 29 września 1990 r. a art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem, gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) złożony przez byłego właściciela, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Generalnie zatem odmowa przyznania żądanego prawa jest uzasadniona wówczas, gdy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela lub jego następców prawnych nie daje się pogodzić z funkcją, przypisaną nieruchomości, w planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Podkreślić przy tym należy, że generalnie, to jest zarówno orzecznictwo sądownictwoadministracyjne jak i powszechne a także orzecznictwo Sądu Najwyższego przyjmuje, że dopóki nie zostanie rozpoznany wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o ustanowienie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) gmina nie może dysponować takim gruntem na rzecz innych podmiotów, gdyż wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego wyprzedza inne wnioski, zgłoszone do tej nieruchomości (vide: np. wyroki NSA z dnia 21 lutego 1989 r. sygn. akt IV SA 1191/88, ONSA 1989/1 poz. 30 i z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt I OSK 369/04, wyrok SN z dnia 20 lutego 2003 r. sygn. akt I CKN 58/01 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 1997 r. sygn. akt I ACr 86/97). Z tego powodu, roszczenie Spółdzielni, oparte na wspomnianym wyżej przepisie art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. (roszczenie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste), mogłoby być rozpatrywane jedynie w sytuacji, w której w stosunku do tego gruntu, nie byłby zgłoszony wniosek "dekretowy". Tymczasem, na skutek stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (decyzje z dnia 12 listopada 2002 r. nr [...] i z dnia 9 lutego 2012 r. nr [...]) nieważności orzeczeń administracyjnych Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 13 kwietnia 1957 r. nr: [...], taki wniosek "odżył". Skoro bowiem stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej działa ze skutkiem ex tunc to przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że roszczenie osób uprawnionych z dekretu warszawskiego, wyprzedziło uprawnienia przysługujące Spółdzielni. Na powyższe pozostaje przy tym bez wpływu fakt, że w okresie powojennym m na spornym gruncie poprzedniczka prawna skarżącej Spółdzielni wzniosła budynek (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 580/06). Zupełnie natomiast niezrozumiały okazał się zarzut, w którym skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie (cyt.) " art. 145 § 1 pkt b p.p.s.a. a wyrażające się w braku uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy mimo, iż przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. na skutek zaniechania dokonania oceny skuteczności umowy sprzedaży praw do spadku po M.G. z dnia 4 marca 2010 r. przez S.G., w sytuacji gdy do akt sprawy złożono umowę z dnia 25 października 1990 r., na mocy której S.G. darował cały przypadający mu udział w spadku po matce M., co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem praw przysługujących K.L.". Przepis art. 145 § 1 pkt b p.p.s.a. jest bowiem podstawą do uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji ale jedynie w przypadku, gdy sąd stwierdzi, że decyzja taka została wydana w postępowaniu, w którym doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Tymczasem autor skargi kasacyjnej powiązał powyższy przepis z art. 7, art. 77 (bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej) i art. 80 k.p.a. a zatem z przepisami dotyczącymi - ogólnie mówiąc - postępowania dowodowego. Wskazanie zatem na tego rodzaju przepisy kodeksu postępowania administracyjnego winno być wiązane nie z art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. a z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a (inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy), ale przepis ten nie został jednak w skardze kasacyjnej w ogóle wskazany. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w kwestii oponowania co do zakresu wysokości udziałów przyznanych spadkobiercom M.G. w prawie użytkowania wieczystego do części byłej nieruchomości warszawskiej, skarżąca w zasadzie nie posiada interesu prawnego, gdyż sama nie ma w tym prawie żadnych udziałów. Gdyby jednak nawet przyjąć, że tego rodzaju interes Spółdzielni przysługuje, to wskazać trzeba, że ani organ, ani sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania prawidłowości aktu notarialnego (aktu z dnia 4 marca 2010 r. Rep. A Nr [...] o sprzedaży udziałów spadkowych należących do S.G.). Zatem jedynie ubocznie wyjaśnić wypada, że oświadczenie tego ostatniego, złożone w dniu 25 października 1990 r. w Stanach Zjednoczonych o "zrzeczeniu się" na rzecz siostry E.L. przypadającej mu części spadku po matce M.G., z racji choćby tego, że było oświadczeniem jednostronnym i to złożonym po śmierci spadkodawczyni oraz po stwierdzeniu po niej spadku, nie mogło być traktowane ani jako: zrzeczenie się spadku, jego odrzucenie czy też darowizna udziału spadkowego (brak oświadczenia "obdarowanej"). Z tych też zapewne powodów, sporządzając w dniu 4 marca 2010 r. wspomniany wyżej akt notarialny, notariusz nie widział żadnych przeszkód prawnych, które uniemożliwiałyby zawarcie przewidzianej w nim umowy. W rezultacie, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Brak uwzględnienia wniosku uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego był spowodowany brakiem podstaw do jego uwzględnienia.