I OSK 2911/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 42/20 w sprawie ze skargi R.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] listopada 2019 r. nr SKO/DP-417/14/2019 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 września 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 42/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] listopada 2019 r. nr SKO/DP-417/14/2019 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu w pasie drogowym oddalił skargę w całości. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył R.A., zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 8 w zw. z art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że stronami postępowania o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie inwestor (właściciel lub użytkownik nieruchomości przylegającej do drogi) w sytuacji lokalizacji zjazdu na nieruchomości będącej w wyłącznym posiadaniu, stosownie do art. 336 k.c., innej osoby (skarżącego). Nie można bowiem lokalizować zjazdu z drogi publicznej przez nieruchomość, którą włada inna osoba z pominięciem tej osoby jako strony postępowania i z naruszeniem jego prawa do tej nieruchomości. 2. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sposób uzasadniający jej uchylenie. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji przyznaje, że podstawą przyznania przymiotu strony postępowania pozostaje wyłącznie materialnoprawna przesłanka, błędnie wywodząc jednak, że przesłanka ta może mieć źródło tylko w ustawie o drogach publicznych z pominięciem przesłanek cywilnoprawnych, w tym instytucji posiadania. Jednocześnie przy tym okoliczności te nie zostały w zaskarżanych aktach wyjaśnione. Powyższe zatem narusza zasadę zaufania i przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. 3. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, środka określonego w ustawie w sytuacji pominięcia w zaskarżonej decyzji, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, dowodów wykazujących prawo skarżącego do nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] (ul. [...]) i w konsekwencji przemawiających za przyznaniem skarżącemu przymiotu strony postępowania w postępowaniu zezwalającym na lokalizację zjazdu z drogi publicznej przy jednoczesnym braku odniesienia się do przyczyn uznania tych dowodów za niemiarodajne. Sąd przyjął uzasadnienie organu, nie dostrzegając korzystnych dla skarżącego dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Poczynienie powyższych uwag było konieczne, ponieważ oceniana skarga kasacyjna nie spełnia w znacznym stopniu powyższych wymagań. Powołanie przez autora skargi kasacyjnej szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie zastała także przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest lakoniczne. Wywód prawny, który winien rozwijać zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, prezentuje stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w sposób luźno nawiązujący do zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Nie wiadomo zatem, jaka jest treść norm prawa rekonstruowanych na podstawie zbitek przepisów wskazanych w poszczególnych punktach petitum skargi kasacyjnej oraz w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia poszczególnych przepisów prawa. Mankamenty ocenianej skargi kasacyjnej nie zwalniają Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku odniesienia się do sformułowanych w niej zarzutów, jednakże ograniczają skuteczność kontroli z powodu ograniczonych możliwości odniesienia zarzutów skargi kasacyjnej do stanowiska Sądu I instancji co do wyników kontroli przeprowadzonej przez ten Sąd. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na którą ma być wykonany zjazd. Nie przysługuje mu również do tej nieruchomości żadne prawo rzeczowe. Skarżący jest bowiem jedynie właścicielem nieruchomości sąsiedniej, stykającej się z działką nr [...]. Bez znaczenia w ocenie Sądu I instancji pozostaje argumentacja skarżącego, iż czynił on nakłady na ulepszanie działki nr [...], która jako droga wewnętrzna pozostaje – w jego rozumieniu – do wyłącznego korzystania przez niego. W konsekwencji Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że skarżącemu, jako właścicielowi sąsiedniej nieruchomości względem działki, której dotyczy zezwolenie na zjazd, nie przysługuje przymiot strony, a w konsekwencji nie jest on uprawniony do żądania uchylenia decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że jeżeli zjazd ma być wykonany z drogi wewnętrznej, poprzez którą nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w takim przypadku określając krąg stron postępowania należy uwzględnić podmioty władające nieruchomością stanowiącą drogę wewnętrzną, również na zasadzie art. 336 k.c. Twierdzi również, że przedłożył dowody, że pozostaje wyłącznym posiadaczem samoistnym nieruchomości stanowiącej ul. [...] i oznaczonej w ewidencji nr [...] w obrębie [...] w L. i że nieruchomość ta jest drogą wewnętrzną, dzięki której nieruchomość stanowiąca jego własność posiada dostęp do drogi publicznej. U podstaw stanowiska prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie leży twierdzenie, że jako posiadaczowi samoistnemu działki nr [...] przysługuje mu przymiot strony postępowania, a tym samym jest on uprawniony do żądania uchylenia decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje dowodów na to, że jest posiadaczem samoistnym działki nr [...]. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie samoistne uprawnia posiadacza do wykonywania treści prawa własności zgodnie z art. 140 k.c. Posiadacz samoistny może zatem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Posiadaczem zależnym jest natomiast ten, kto nie jest właścicielem i włada rzeczą na podstawie umowy łączącej go z właścicielem, np. umowy najmu czy dzierżawy. Posiadanie zależne powinno być wykonywane zgodnie z treścią stosunku prawnego, który je ukonstytuował, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczaniem rzeczy, a także zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Podstawę posiadania zależnego najczęściej stanowi czynność prawna, np. umowa najmu, użyczenia, dzierżawy, zastawu. Z akt sprawy wynika, że gmina jest właścicielem działki nr [...] oraz że skarżący ubiegał się w przeszłości o nabycie tej działki od gminy. Skoro skarżący nie kwestionował prawa własności gminy do tej działki, to nie można przyjmować, że władał tą działką jak właściciel. Sam fakt poczynienia przez skarżącego nakładów na ulepszenie działki nr [...] jako drogi wewnętrznej nie świadczy o tym, że włada on tą nieruchomością jak właściciel – tym bardziej, że nie kwestionował on wówczas prawa własności gminy do tej działki. Skarżący nie kwestionował również tego, że droga wewnętrzna znajdująca się na tej działce znajduje się w zarządzie właściwej gminnej jednostki organizacyjnej. Z powyższego wynika, że trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że skarżący nie był posiadaczem samoistnym działki nr [...]. W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Legnicy z [...] października 2018 r. o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu w pasie drogowym ulicy [...] w L. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).