I OSK 2894/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 555/19 w sprawie ze skargi E[...] na decyzję Wojewody M[...]o z dnia 31 grudnia 2018 r. nr 5[...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., IV SA/Wa 555/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E[...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M[...] z dnia 31 grudnia 2018 r. nr 5[...]w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda M[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", przez ich błędną wykładnię i uznanie, że: - nieruchomość objęta wnioskiem nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia pomimo iż doszło do dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia i przeznaczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego B[...], - zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia; 2. art. 90 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 710 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "specustawa kolejowa", przez wskazanie na możliwość zwrotu nieruchomości wchodzącej w skład obszaru, dla którego została wydana przez Wojewodę M[...] w dniu 12 stycznia 2018 r. decyzja nr 2[...]o ustalenia lokalizacji linii kolejowej dla obiektów metra dla inwestycji pod nazwą Budowa II linii metra w W[...] – II etap realizacji odcinka wschodniego – północnego, od komory demontażowej za stacją C18 przez stację C19, C20 C21 do torów odstawczych za stacją C21, wraz z tunelami D19, D20, D21 oraz wentylatorniami szlakowymi V19, V20 i V21, w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa II linii metra w Warszawie – II etap realizacji odcinak wschodniego – północnego, od szlaku ze stacją C18 "Trocka") do torów odstawczych za stacja C21", na terenie działek znajdujących się w jednostce ewidencyjnej Dzielnicy T[...] m.st W[...], w sytuacji zaistnienia bezwzględnej i negatywnej przesłanki zwrotowej; II. na podstawie 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niezasadne uznanie, że Wojewoda Mazowiecki wadliwie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo ocenionego przez organ II instancji wynika, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zarzutów kasacyjnego wypada poprzedzić wskazaniem, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor kasacji za naruszone uznał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jakkolwiek sam zarzut tego nie wskazuje, to z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż kontrowersja odwołująca się ogólnie do przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w istocie dotyczy uznania, że doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia. Powyższe stanowisko autor kasacji wywodzi z treści protokołu rokowań o dobrowolne odstąpienie przedmiotowych nieruchomości z dnia 14 lutego 1974 r., który wskazywał, iż nieruchomości należące do poprzedników prawnych skarżącej przeznaczone zostaną pod budowę osiedla mieszkaniowego B[...], jednocześnie podważając ocenę okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd I instancji odwołującą się do decyzji lokalizacyjnej z dnia 3 czerwca 1972 r., która wskazywała, iż celem wywłaszczenia była budowa centrum handlowego. Odnosząc się do powyższej kontrowersji należy zauważyć, iż obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia tegoż zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wymogu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego nie spełnia zabieg polegający na wybiórczym odwołaniu się wyłącznie do jednej z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych okoliczności pozostających z nią w sprzeczności, bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, oceny ich wiarygodności, czy skonfrontowania ich z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki. Taki charakter ma natomiast zabieg dowodzenia zaprezentowany w skardze kasacyjnej. Nie może on skutecznie dezawuować oceny okoliczności sprawy dokonanej w zaskarżonym wyroku, skoro ta uwzględnia cały szereg okoliczności sprawy, z których wynika, iż z ww. decyzji lokalizacyjnej i szkicu sytuacyjnego stanowiącego jej załącznik w sposób jednoznaczny wynika, że na wywłaszczonym terenie ustalono lokalizację inwestycji o powierzchni 7,5 ha, polegającej na budowie domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego. Również z decyzji wywłaszczeniowej z 1974 r. wynika, że wywłaszczenie działek należących do poprzedników prawnych skarżącej nastąpiło pod budowę centrum usługowo-handlowego. Dowód ten uznać wypada za kluczowy dla możliwości wykazania celu dokonanego wywłaszczenia, bowiem organ dokonując wywłaszczenia czynił to z uwagi na realizację konkretnych postanowień aktów planistycznych. Odtworzenie zatem, w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, konkretnych powodów dokonanego wywłaszczenia w oparciu o postanowienia aktów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia i zbieżną z nimi treść decyzji wywłaszczeniowej nie powinno być pomijane na gruncie dyrektyw dowodzenia ustanowionych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skoro zatem Sąd I instancji dokonując weryfikacji oceny okoliczności sprawy odwołał się do powyższych okoliczności, marginalizowanych w toku dotychczasowego postępowania i w oparciu o nie wskazał, iż pierwotnym celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była budowa domu handlowego w ramach centrum handlowo-usługowego, to ocenę tą uznać należy za zgodną z dyrektywami dowodzenia zawartymi w przepisach k.p.a. Dodatkowo wypada za Sądem I instancji wskazać, iż przedsięwzięcie w postaci budowy domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego nigdy nie zostało zrealizowane, nie wyszło bowiem poza fazę dokumentacyjną. Powyższe okoliczności przeczą stanowisku organu, iż celem dokonanego wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Również późniejsze plany realizacyjne, zatwierdzane decyzjami z lat 1977 – 78, na terenie, w którego skład wchodziła wywłaszczona nieruchomość, przewidywały budowę kina, budynków biurowych i domu towarowego, w ramach centrum handlowego. Przy czym dokumenty planistyczne z tych lat nie odwoływały się już do decyzji lokalizacyjnej z dnia 3 czerwca 1972 r. Następnie w 1988 r. stwierdzono nieważność ww. decyzji lokalizacyjnej motywując to nieuzyskaniem przez inwestora tytułu prawnego do terenu objętego decyzją lokalizacyjną, nie wystąpieniem o pozwolenie na budowę i brakiem środków na budowę centrum handlowego. Powyższe przemawia za trafnością ocen okoliczności sprawy dokonanej w zaskarżonym wyroku. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe uwagi petryfikują podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku, co ma istotne znaczenie dla oceny zarzutów kasacyjnych podniesionych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Proces wykładni prawa odbywa się na gruncie określonego stanu faktycznego sprawy, a skoro z okoliczności sprawy nie wynika aby celem dokonanego wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, to nie mogą zostać uznane za aktualne poglądy prawne odwołujące się do szeroko zakreślonego celu wywłaszczenia obejmującego realizację przedsięwzięć inwestycyjnych o zróżnicowanym charakterze, a więc m.in. osiedli mieszkaniowych (vide: wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można w tych warunkach zgodzić się poglądem autora kasacji, iż nastąpiła dozwolona modyfikacja celu wywłaszczenia. Pojęcie to zostało wypracowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego gdzie wskazano, iż modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą co do zasady jego charakteru. Modyfikację celu wywłaszczenia należy odróżnić od zmiany celu wywłaszczenia. Zmiana celu to jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia, natomiast modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą co do zasady jego charakteru. (vide: uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87, T.Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa, 2004, s. 213). Dopuszcza się możliwość modyfikacji celów wywłaszczenia, gdy celem wywłaszczenia pozostaje budowa obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, realizowaną etapami. Tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne jej obiekty stanowią jedynie jej element. Przykładem takiej inwestycji jest budowa osiedli mieszkaniowych, które stanowiąc swoisty mikroorganizm urbanistyczny rządzą się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi m.in. zmieniające się potrzeby jego mieszkańców. Gdyby zatem celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, obejmującego nie tylko budowę na wywłaszczonych gruntach budynków mieszkalnych, ale też niezbędnych mieszkańcom obiektów handlowych, usługowych, przedszkoli, szkół, przychodni, dróg, chodników, parkingów, zieleńców, placów zabaw, budowli, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, to rezygnacja z realizacji określonych elementów osiedla mieszkaniowego, na rzecz innych, stanowiących element niezbędny do jego prawidłowego funkcjonowania, wypełniałaby treść znaczeniowa pojęcia dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2625/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z tego rodzaju celem wywłaszczenia. Tym samym pogląd o dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. To zaś bezzasadnym czyni stanowisko autora kasacji w zakresie dokonania przez Sąd I instancji wadliwej oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Powyższe uwagi nie pozwalają potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. Z kolei zarzut naruszenia art. 90 ust. 8 i ust. 9 specustawy kolejowej zupełnie abstrahuje od okoliczności stanowiących podstawę faktyczną wyrokowania. Do kwestii tych nie odwołuje się przede wszystkim zaskarżona decyzja, mimo iż Wojewodzie M[...] znany był fakt wydania decyzji na podstawie przepisów specustawy kolejowej. Decyzja ta bowiem została podjęta przez ten organ ponad 11 miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Mając zatem na uwadze, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie jest możliwe zakwestionowanie zaskarżonego wyroku w oparciu o okoliczności, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Zatem zarzut naruszenia art. 90 ust. 8 i ust. 9 specustawy kolejowej należało uznać za bezzasadny. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.