I OSK 1693/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Tomasz Zbrojewski del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] oraz Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 786/19 w sprawie ze skargi J.M., H.D. i K.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. po rozpoznaniu skargi J.M., H.D. i K.M. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, pomimo że doszło do dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia i przeznaczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] oraz że zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia; 2) art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niezasadne uznanie, że organ wadliwie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo ocenionego przez organ odwoławczy wynika, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odrębną skargę kasacyjną wywiodło Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta W., które zaskarżyło wydany wyrok w całości i wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie: 1) art. 137 ust. 1 i 136 ust. 3 ugn przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a konsekwencji przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że wywłaszczona część nieruchomości, o której zwrot wystąpili skarżący, jest niezbędna na cel określony w wywłaszczeniu, podczas gdy szczegółowe postępowanie dowodowe wykazało, że na wnioskowanej o zwrot nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, co jest przeszkodą uniemożliwiającą jej zwrot; 2) art. 7, art. 77, art. 80 kpa przez uznanie, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz dokonał niewłaściwej oceny zgromadzonych dowodów oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że niezbędne jest dalsze postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że teren, o którego zwrot ubiegają się skarżący, jest zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia i w sposób uniemożliwiający jego zwrot. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucili wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Mając na uwadze treść zarzutów obu skarg kasacyjnych, należy wskazać, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Jednocześnie w myśl art. 137 analizowanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (pkt 2). Z uwagi na powyższe należy wyjaśnić, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania kontrolowanego w ramach rozpoznawanej sprawy została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy W. Wydział Terenów z [...] marca 1974 r. w celu budowy domu handlowego na terenie ośrodka usługowo-handlowego realizowanego zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1972 r. Okoliczność ta jest istotna w rozpoznawanej sprawie, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ocena celu wywłaszczenia musi opierać się w pierwszej kolejności na dokumentach, w oparciu o które dokonano wywłaszczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2562/19). Oznacza to, że cel wywłaszczenia, przez pryzmat którego należy oceniać możliwość zwrotu nieruchomości, powinien być przede wszystkim oceniany z punktu widzenia decyzji z [...] marca 1974 r. i decyzji o lokalizacji inwestycji z 1972 r. Należy wskazać, że budynek domu handlowego nie powstał, a budowa centrum handlowo-usługowego nie została rozpoczęta i nie wydano decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny takiego centrum odwołującej się do wydanej w 1972 r. decyzji lokalizacyjnej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Nie bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje także okoliczność, że decyzja lokalizacyjna stanowiąca główną przesłankę wywłaszczenia nieruchomości została usunięta z obrotu prawnego decyzją z [...] kwietnia 1988 r. z uwagi na nieuzyskanie przez inwestora prawa do terenu i braku wniosku o pozwolenie na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności te wskazują jednoznacznie na fakt niezrealizowania celu wywłaszczenia nieruchomości. Zgodzić należy się także ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że obiekty handlowe powstałe na spornej nieruchomości w późniejszym okresie, jako zrealizowane bez powiązania z pierwotnym celem wywłaszczenia, nie doprowadziły do jego realizacji, pomimo że funkcja tych obiektów odpowiadała ogólnemu celowi wywłaszczenia. Podkreślenia przy tym wymaga, co prawidłowo odnotował Sąd pierwszej instancji, że realizacja czasowego targowiska wraz z drogami dojazdowymi i obsługującym to targowisko parkingiem była wynikiem samowoli budowlanej. Targowisko to nie mogło zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowić realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia, zwłaszcza że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu została wydana w 1992 r., tj. już po uchyleniu decyzji o lokalizacji inwestycji z 1972 r. Oznacza to, że powstałe obiekty należało potraktować jako obiekty stanowiące odrębną inwestycję nieobjętą celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej z 1974 r. W konsekwencji powyższego należało także uznać, że obiekty te, jako niezwiązane z pierwotnym celem wywłaszczenia, nie stanowią modyfikacji tego celu. O modyfikacji celu wywłaszczenia można bowiem mówić wyłącznie w sytuacji, gdy jest on realizowany z pewnymi zmianami w stosunku do pierwotnego założenia inwestycyjnego. W sytuacji zaś, gdy powstałe obiekty wprawdzie mają tę samą funkcję co określona w celu wywłaszczenia, ale powstały w oderwaniu od tego celu, to nie mogą one zastąpić planowanego pierwotnie do wybudowania domu handlowego jako dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia. Prawidłowo w tych okolicznościach uznano zatem, iż rezygnacja na przedmiotowym terenie z realizacji celu dokonanego wywłaszczenia nie prowadziła do prawnie dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia, a tym samym cel wywłaszczenia nie został na tym terenie zrealizowany. Powyższa teza wynika jednoznacznie w materiału dowodowego sprawy, który pozyskany został w toku kilkuletniego postępowania adminnistarcyjnego i wypełnia dyrektywy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Strony skarżące kasacyjnie podważając dokonane ustalenia nie przedstawiły natomiast dowodów zaprzeczających dokonanym ustaleniom. Nie budzi także uwag krytycznych ocena zgromadzonych dowodów z punktu widzenia treści art. 80 kpa. Zarzuty kasacyjne formułowane na gruncie powyższych przepisów nie mogą być zatem uznane za skutecznie podniesione. Tym samym za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skarg kasacyjnych wskazujące na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn. W świetle powyższych ustaleń za nieuzasadnione należało uznać także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przyjęcie bowiem przez organ odwoławczy, że w rozpoznawanej sprawie doszło do dozwolonej modyfikacji pierwotnego celu wywłaszczenia, pomimo że w rzeczywistości zrealizowane inwestycje pozostawały w oderwaniu od celu wywłaszczenia wynikającego w szczególności z decyzji z 1972 r. o lokalizacji inwestycji, wskazuje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w toku postępowania organ ten wadliwie rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie wskazanych powyżej przepisów procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargi kasacyjne. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).