I OSK 2871/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy O. G. po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1743/15 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1743/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1970 r., nr [...], o zatwierdzeniu licytacji gospodarstwa rolnego - o pow. [...] ha położonego w [...], należącego do M. K., obejmującego działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] - przeprowadzonej w dniu [...] października 1970 r. we wsi [...], w wyniku której ustalono na nabywcę gospodarstwa J. K. za cenę [...] zł. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik E. K. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11 poz. 57), polegające na wydaniu przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzji z dnia [...] października 1970 r. (znak sprawy: [...]) na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1969 r. (znak sprawy: [...]) o wszczęciu postępowania w drodze przymusowego wykupu nieruchomości o pow. [...] ha w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana w warunkach nieważności, co w przypadku przesądzenia tej okoliczności w postępowaniu nadzorczym oznaczałoby zatwierdzenie licytacji w stosunku do nieruchomości, co do której nie przeprowadzono postępowania o przymusowy wykup zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych w zw. z § 3 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie dotyczącym spełnienia warunków co do możliwości bycia nabywcą nieruchomości przez J. K., - § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, przez brak nieokreślenie obligatoryjnego elementu decyzji tj. oznaczenia nieruchomości, - § 2 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 4 i § 6 ust. 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, przez ich niezastosowanie polegające na niespełnieniu obowiązku: - doręczenia właścicielowi postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej z pouczeniem o prawie wniesienia zażalenia oraz decyzji o zatwierdzeniu licytacji, - sporządzenia i wywieszenia publicznego obwieszczenia o licytacji oraz doręczenia zawiadomienia o niej, - § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, przez jego niezastosowanie, polegającego na niewpisaniu wzmianek do ksiąg wieczystych [...] i [...]prowadzonych dla nieruchomości objętych wnioskiem. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie doszło do rażącego naruszenia przepisów warunkujących możliwość zatwierdzenia licytacji, - art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, przez oddalenie skargi przy równoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd I instancji należytej kontroli legalności działania organów obydwu instancji w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz dokonania wszechstronnej oceny tego materiału pod kątem naruszeń prawa materialnego (wymienionych w punkcie 1 skargi kasacyjnej), a w rezultacie odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok postępowania, przytoczono treść przepisów prawa, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej i wskazano, że podstawowym warunkiem prowadzenia postępowania poprzedzającego licytację, przeprowadzenia samej licytacji oraz jej zatwierdzenia było istnienie w obrocie prawnym decyzji prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości w drodze licytacji. Najistotniejsze znaczenie dla losów postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1970 r. (znak sprawy: [...]) zatwierdzającej licytację gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha przeprowadzoną we wsi [...] mają losy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1969 r. (znak sprawy: [...]) o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości w drodze licytacji. Z uwagi na fakt, że decyzja powyższa aktualnie objęta jest analogicznym postępowaniem sądowym, w ramach którego rozpoznawana jest skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 1742/15), w ramach której podnoszona jest nieuzasadniona odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1969 r. (znak sprawy: [...]), zatem ocena prawna decyzji z dnia [...] października 1970 r. powinna uwzględniać wynik postępowania dotyczącego decyzji poprzedzającej. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji warunkującej byt decyzji następczej należałoby uznać, że w dacie wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1970 r. (znak sprawy: [...]), zatwierdzającej licytację gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha przeprowadzoną we wsi [...], nie było decyzji warunkującej możliwość zatwierdzenia licytacji. Powyższy wniosek wynika z charakteru rozstrzygnięcia nadzorczego (skutek ex tunc). Takie ukształtowanie sytuacji prowadziłoby do bezpośredniej nieważności decyzji wydanej na podstawie decyzji wyeliminowanej z obrotu w tym trybie. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 1970 r. o zatwierdzaniu przeprowadzonej licytacji ani też z akt licytacyjnych nie wynika, aby nabywca - J. K. spełniał warunki określone w art. 3 ust. 1 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych w zw. z § 3 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Z akt sprawy nie wynika, aby organ wydający decyzję prowadził postępowanie w powyższym zakresie. Pominięcie tej części postępowania stanowi rażące naruszenie z uwagi na to, że J. K. był jedynym licytantem, zaś Skarb Państwa nie skorzystał z prawa pierwokupu. Rażąco naruszył prawo sposobem opisania w treści decyzji przedmiotu licytacji. Organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu: "gospodarstwo rolne o po w. [...] ha stanowiące własność M. K.". Organ nie wskazał miejsca położenia przedmiotowego gospodarstwa, działek ewidencyjnych, na które składać ma się powierzchnia [...] ha oraz nr ksiąg wieczystych, które były prowadzone dla przedmiotowych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany był doręczyć właścicielowi postanowienie o ustaleniu ceny wywoławczej z pouczeniem o prawie wniesienia zażalenia oraz decyzję o zatwierdzeniu licytacji, a w dalszej kolejności zobowiązany był do sporządzenia i wywieszenia obwieszczenia o licytacji oraz doręczenia zawiadomienia o niej właścicielowi. Z uwagi na błąd co do osoby właściciela, na wystąpienie którego bezsprzecznym dowodem jest treść samej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1969 r. (znak sprawy: [...]) oraz decyzji z dnia [...] października 1970 r. (znak sprawy: [...]), obowiązek powyższy nie mógł zostać spełniony. Nie bez znaczenia dla sprawy jest również fakt, że własność przedmiotowej nieruchomości uregulowana była w treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości J. Z. (KW nr [...]), zatem brak jest okoliczności usprawiedliwiających błąd po stronie organu. W okolicznościach niniejszej sprawy wadliwość działań organów administracji nie może być oceniana jedynie przez pryzmat przepisów związanych z możliwością wznowienia postępowania przez stronę, która została pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu z uwagi na poszanowanie prawa własności, które jest szczególną wartością. Brak udziału w postępowaniu osoby właściciela był tylko jedną z konsekwencji rażących naruszeń po stronie organu i ograniczenia czasowe związane z dopuszczalnością wznowienia postępowania nie mają tu zastosowania, gdyż organ dopuścił się w ten sposób naruszenia procedury polegającej na zaniechaniu zawiadomienia właściciela oraz osoby traktowanej przez organ jako właściciel. Organ zaniechał także sporządzenia obwieszczenia, w którego treści wskazana zostanie osoba właściciela. W aktach sprawy brak jest dowodu, aby organ w ogóle wykonał ciążące na nim obowiązki w powyższym zakresie, jednakże nawet gdyby zostały wykonane, mając na uwadze, że jako właściciela traktowano inną osobę niż wskazywały na to wpisy w księdze wieczystej, wprost dowodzi, że rażąco naruszony został przepis nakazujący precyzyjne określenie osoby właściciela w treści obwieszczenia. Organ wydający decyzję pominął fakt uregulowania przedmiotowych nieruchomości w księgach wieczystych w konsekwencji czego mylnie traktował M. K. jako właściciela gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha podczas, gdy z aktu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1959 r. wynika, że jest on właścicielem gospodarstwa o pow. [...] ha stanowiącego działki ew. o nr [...],[...] i [...]. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego wiążą się ściśle z zarzutami naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - spełniona jest wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ wydający decyzję jak również organy ją kontrolujące w jasny i oczywisty sposób rażąco naruszyły przepisy wymienione w skardze kasacyjnej przez ich niezastosowanie albo zastosowanie nieprawidłowe w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Jednoznaczność (brak wątpliwości interpretacyjnych) przepisów ustawy i rozporządzenia w zakresie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji stanowi o tym, że ich niezastosowanie skutkuje rażącym naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd pominął obligatoryjne stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 23 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, które były podstawą do prawidłowego przeprowadzenia licytacji. Zebrane w sprawie dowody Sąd ocenił z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 kpa, tj. swobodnej oceny dowodów. W szczególności odnosi się to do spełnienia warunków co do możliwości bycia nabywcą nieruchomości przez J. K., nieprawidłowego określenia obligatoryjnego elementu decyzji dotyczącego oznaczenia nieruchomości oraz braku doręczeń właścicielowi postanowienia oraz decyzji przewidzianych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie ponieważ skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła - zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa - na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów przez Sąd I instancji. Zamiast tego, skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie tych przepisów bezpośrednio organowi administracji orzekającemu w sprawie licytacji nieruchomości, co w żaden sposób nie odpowiada wymaganiom art. 174 pkt 1 ppsa. Zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa również nie jest zasadny. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała bowiem, które przepisy prawa zostały rażąco naruszone w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie można zatem uznać, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co miałoby skutkować naruszeniem przez Sąd art. 151 ppsa. Także zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ stanowi polemikę z ustaleniami i ocenami Sądu I instancji bez skutecznego podważenia tych ustaleń i ocen. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.