I OSK 2852/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia del. WSA Jakub Zieliński, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 159/15 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/GL 159/15, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] (dalej skarżąca) na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę. W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. K. i J. B. ( dalej uczestnicy) 10 stycznia 2005 r. wystąpili z wnioskiem o zwrot działki nr [...] o pow. 0,1676 ha położonej w M., pochodzącej z nieruchomości wywłaszczonej w 1987 r. na rzecz Skarbu Państwa. Burmistrza [...] [...] stycznia 2005 r. zbył na rzecz [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o.o. działkę będąca przedmiotem postępowania. Decyzją z [...] marca 2005 r., Nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu ww. działki, jako części nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości, która stała się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W wyniku rozpoznania wniesionego przez uczestników postępowania odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2005 r., nr [...] utrzymał ww. decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 19 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 553/05 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2005 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z uwagi na datę przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości (11 stycznia 2005 r.), w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek utraty roszczenia z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązkiem organów administracji było umożliwienie rozstrzygnięcia sprawy cywilnej w zakresie ważności umowy z 11 stycznia 2005 r. na drodze procesu cywilnego przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie, po uprzednim stwierdzeniu przesłanek z art. 136 ust. 3 ww. ustawy i ujawnieniu faktu przeniesienia własności nieruchomości z naruszeniem ustawowego wymogu powiadomienia poprzednich właścicieli o zamiarze użycia części wywłaszczonego gruntu na inny cel, niż określony w umowie. Sąd zalecił, aby organ I instancji, ustalił istnienie ustawowych przesłanek uznania części wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, a w przypadku stwierdzenia podstaw do orzeczenia zwrotu, zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w zakresie oceny ważności umowy o przeniesieniu własności działki nr [...] na rzecz Spółki z o. o. [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...]. Sąd podkreślił, iż ponowny wniosek uczestników o zwrot przedmiotowej działki został złożony po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014, poz. 518 z późn. zm. ) zwanej dalej "u.g.n.". Zmiana stanu prawnego wyklucza przyjęcie, iż niniejsza sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Prawomocna decyzja o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zapadła pod rządami uchylonej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec braku tożsamości sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., roszczenie ucztesników jako poprzednich właścicieli działki podlegać winno rozpoznaniu na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...], decyzją z [...] października 2013 r., [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, 6, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 u.g.n. orzekł o zwrocie na rzecz uczestników części nabytej od nich, na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] o pow. 0,1039 ha oraz nr [...] o pow. 0,0549 ha, zobowiązując jednocześnie ww. osoby do zwrotu odszkodowania w łącznej wysokości 19 263,36 zł, na rzecz Gminy [...] - obecnego właściciela tej nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu odszkodowania, naliczone będą odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Organ podkreślił, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu, zaś decyzja niniejsza stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W uzasadnienia ww. decyzji organu I instancji wskazał, że zostały spełnione ustawowe przesłanki zbędności przedmiotowej nieruchomość, albowiem nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem jej nabycia. Nadto w trakcie prowadzonego przez Starostę [...] postępowania, Sąd Rejonowy [...], wyrokiem z [...] listopada 2009 r., sygn. akt [...], ustalił, że umowa zawarta 11 stycznia 2005 r. pomiędzy Gminą [...], a Spółką z o. o. [...] Towarzystwem Budownictwa Społecznego [...], przenosząca przez Gminę [...] własność nieruchomości położonej w M., składającej się z działki nr [...] (na powierzchnię tej działki składają się obecnie działki ww. nr [...] i nr [...] oraz działka nr [...]) na rzecz ww. Spółki, sporządzona w formie aktu notarialnego Rep. [...], jest nieważna. Wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z [...] lipca 2010 r. sygn. akt [...], apelacja została oddalona. Od ww. decyzji Starosty [...], skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie ww. decyzji i orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości lub o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 137 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel jej nabycia określony w umowie. W ocenie skarżącej zarówno z treści umowy, jak i całości materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wynika, że sporna nieruchomość została nabyta, a następnie przeznaczona, pod realizację osiedla [...]. Zdaniem skarżącej znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości obiekty, takie jak: parking z kostki brukowej, kanalizacja deszczowa, lampy oświetleniowe, plac zabaw dla dzieci z huśtawkami, karuzelą, piaskownicą i ławkami, można bezspornie zaliczyć do infrastruktury osiedla. Skarżąca wskazała, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości nie doszło do zmiany przeznaczenia, określonego w umowie jej nabycia przez Skarb Państwa. Jak wykazały oględziny nieruchomości, znajdują się na niej urządzenia, które zazwyczaj towarzyszą budowie osiedla mieszkaniowego. Ponadto w ocenie skarżącej Starosta [...], wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepis art. 28 K.p.a., poprzez niedoręczanie żadnych pism w sprawie ani też ww. decyzji Spółce z o.o. [...] Towarzystwu Budownictwa Społecznego [...]. Niniejszej spółce przysługuje status strony postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jako właścicielowi nakładów znajdujących się na spornej nieruchomości. W odpowiedzi na odwołanie uczestnicy, w piśmie z 14 listopada 2013 r., wnieśli o oddalenie odwołania i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wskazali, że kwestionowane przez skarżącą zagadnienia zostały już rozstrzygnięte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 maja 2006 r., sygn. akt II SA/GL 553/05; wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z [...] listopada 2009r., sygn. akt [...], wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...] oraz wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z [...] sierpnia 2012 r., sygn. akt [...] o uzgodnieniu treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z [...] lutego 2014 r., [...], uchylił decyzję Starosty [...] z [...] października 2013 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Starosty [...] odnośnie orzeczenia o zwrocie działek nr [...] i nr [...] na rzecz uczestników. W ocenie organu błędnie wskazano w operacie szacunkowym z 12 kwietnia 2013 r., kwotę odszkodowania. Nieruchomość podlegała zwrotowi w stanie w jakim się znajduje, co oznacza, że wszystkie usytuowane na niej obiekty, stanowiące jej części składowe, winny zostać uwzględnione przy ustalaniu wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi. W związku z tym zalecono Staroście [...] dokonanie oceny, czy obiekty znajdujące się na nieruchomości spowodowały zwiększenie wartości zwracanej nieruchomości, co w ocenie Wojewody wiązało się z koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Na skutek złożonej przez uczestników skargi na ww. decyzję Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 28 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 535/14, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r., [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.. Zdaniem Sądu trudno jest uznać, aby wątpliwości Wojewody, co do tego, czy słusznym, czy też nie, było nieuwzględnienie przez organ I instancji nakładów poczynionych na przedmiotowej nieruchomości przez Spółkę z o.o. [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...], mogły stanowić przesłankę, o której stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zauważył, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy, zawiera określenie wartości nieruchomości, zarówno z uwzględnieniem nakładów poczynionych przez ww. Spółkę, jak i bez nich. Zatem jeśli w ocenie Wojewody zasadne było w sprawie uwzględnienie odszkodowania obejmującego nakłady poniesione na cele niezwiązane z celem wywłaszczenia, to organ odwoławczy rozstrzygnięcie Starosty powinien był uchylić i orzec co do istoty sprawy, a nie uchylać decyzji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie rozważył w jakim zakresie rozstrzygnięcia organów administracji oraz sądu administracyjnego, odnoszące się do problematyki zwrotu nieruchomości uczestnikom, mogły mieć wpływ na "legalność" nakładów poniesionych przez ww. Spółkę. Sąd podkreślił, że organ ponownie rozpoznający sprawę winien wziąć pod uwagę rozważania dotyczące wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie zobowiązał uczestników do zwrotu Gminie [...] - obecnemu właścicielowi ww. nieruchomości, zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 16 385,57 zł. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż aktem notarialnym z [...] czerwca 1987 r. Skarb Państwa, na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nabył od uczestników nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] oraz nr [...] o pow. łącznej 0,2967 ha. Z treści § 2 ww. dokumentu nabycia wynika, że strony przedłożyły do aktu m. in. prawomocne decyzje wydane przez Głównego Architekta Wojewódzkiego [...] z [...] lipca 1985 r., nr [...] oraz z [...] sierpnia 1986 r., nr [...], które zatwierdzały plan realizacji osiedla mieszkaniowego [...], odpowiednio jego I i II etap. Załączniki graficzne ww. planu wskazują, że na nabytej od uczestników nieruchomości planowano wybudowanie żłobka (I etap) oraz przedszkola (II etap). Z materiału geodezyjnego wynika, że powierzchnia (0,1676 ha) wnioskowanej o zwrot działki nr [...] (wydzielonej z nabytej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...]) jest tożsama z powierzchniami działek oznaczonymi obecnie jako nr [...] (0,0041 ha), nr [...] (0,1039 ha) oraz nr [...] (0,0549). Ubytek w powierzchni (0,0047ha) powstał w wyniku nowego pomiaru protokolarnego ustalenia granic oraz analitycznego obliczenia powierzchni (przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno kartograficznego wypis i wyrys L. dz. [...] z 22 sierpnia 2011 r. wykonany przez geodetę). Z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że działki nr [...] o pow. 0,1039 ha oraz nr [...] o pow. 0,0549 ha, co do których orzeczono o zwrocie w decyzji będącej przedmiotem postępowania odwoławczego, stanowią obecnie własność skarżącej. Działka nr [...] o pow. 0,0041 ha, zgodnie z treścią prowadzonej dla niej księgi wieczystej nr [...], jest własnością Spółki Akcyjnej [...]. Na wniosek uczestników postępowanie o zwrot części dot. działki nr [...] zostało zawieszone przez Starostę [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] wskazał, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem jej nabycia, tj. pod budowę przedszkola. Nieruchomość była niezagospodarowana, a jej część przygrodzona do sąsiadującej z nią działki nr [...], stanowiącej własność córki uczestników (protokół z oględzin przeprowadzonych 17 lutego 2005 r.). Podczas kolejnych oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonych 10 października 2006 r., tj. po półtora roku, stwierdzono, że na ww. nieruchomości powstał wielomiejscowy parking, oświetlony i utwardzony na całej swej powierzchni kostką brukową, droga dojazdowa do budynków oraz 7 lamp oświetleniowych i 3 studzienki kanalizacji deszczowej. Na części ogrodzonej metalowym płotem, powstała piaskownica otoczona cokołem drewnianym, usytuowano 2 ławeczki drewniane i 1 lampę oświetleniową. Powstały też miejsca zieleni w postaci krzewów ozdobnych, takich jak jałowce, berberysy, irgi. Ww. obiekty powstały na spornej nieruchomości już po dacie złożenia przez uczestników wniosku o jej zwrot, co – zdaniem Sądu - było niedopuszczalne. Skarżąca, która pismem z 26 stycznia 2005 r., została powiadomiona przez Starostę o złożeniu wniosku o zwrot ww. nieruchomości przez poprzednich jej właścicieli, winna była powiadomić o zaistniałej sytuacji Spółkę z o. o. [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...], na którą Gmina przeniosła swoje prawo własności do ww. nieruchomości, i tym samym proces zagospodarowywania spornej nieruchomości, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania o jej zwrot zostałby wstrzymany. Inwestycja, jaką miała na spornym gruncie realizować ww. Spółka, nie przewidywała w swoich planach wybudowania żłobka, przedszkola lub innego obiektu o tym charakterze. Wobec powyższego Wojewoda w pełni podzielił stanowisko Starosty [...] odnośnie orzeczenia o zwrocie działek nr [...] i nr [...] na rzecz uczestników. W ocenie Wojewody, za prawidłową należy uznać praktykę przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 12 kwietnia 2013 r. uzupełnionym 25 czerwca 2013 r., potwierdzonym 20 listopada 2014 r., zgodnie z którą do określenia wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości, zarówno według jej stanu z dnia zwrotu, jak i z dnia wywłaszczenia, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Do porównania przyjęto 19 transakcji prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych w centrum M., przeznaczonych lub nabywanych na cele budownictwa mieszkaniowego i mieszkaniowo-usługowego, a różnice w cechach nieruchomości wycenianej w stosunku do tych przyjętych do porównań skorygowano odpowiednimi współczynnikami. Ceny nieruchomości, których transakcje przyjęto do porównań skorygowano z tytułu upływu czasu o 0,59% miesięcznie. Ostatecznie aktualną wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, według jej stanu z daty zwrotu wyliczono w wysokości 143.778,00 zł (sam grunt), natomiast wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, według jej stanu z daty nabycia na rzecz Skarbu Państwa, wyliczono w wysokości 137 568,00 zł. Organ stwierdził zatem, że wartość przedmiotowej nieruchomości po jej nabyciu na rzecz Skarbu Państwa zwiększyła się o kwotę 6 210,00 zł. W ww. operacie wyliczono ponadto, w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową, wartość składnika budowlanego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości, określając ją w wysokości 276.430, 00 zł. Rzeczoznawca zaznaczył, że składniki, które nie są związane z celem na jaki nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa, pojawiły się na przedmiotowej nieruchomości w 2006 r., w okresie kiedy rozpoczęto procedurę o jej zwrot. Organ uznał, że ww. opinia została sporządzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującą regulacją prawną, a zatem może stanowić dowód w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy zweryfikował i jednocześnie zaktualizował wyliczoną przez Starostę [...] kwotę, do zwrotu której, na rzecz Gminy [...], zostali zobowiązani uczestnicy. Nieprawidłowy sposób waloryzacji, dokonany przez organ I instancji sprawił, że kwota ta została zawyżona. Wyliczona przez organ odwoławczy kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekraczała 50 % aktualnej wartości przedmiotowej nieruchomości, określonej w ww. operacie szacunkowym w wysokości 143 778,00 zł (sam grunt). Uczestnicy, na podstawie art. 140 ust. 4, jak i art. 217 ust. 2 u.g.n., zostali zobowiązani do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty 16.385,57 zł, na którą złożyły się: kwota zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 10.175,57 zł oraz kwota stanowiąca różnicę wartości przedmiotowej nieruchomości, określonych na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu - wynosząca 6.210,00 zł. W ocenie organu odwoławczego jedynie tę kwotę, wynikającą z uzbrojenia w media przedmiotowej działki, należało dodać do wyliczonej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Istniejące na zwracanej nieruchomości wyżej opisane obiekty, nie są związane z realizacją celu jej nabycia (budową przedszkola). Bezpodstawnym byłoby zatem doliczanie do kwoty zwaloryzowanego odszkodowania wartości nakładów związanych z budową tych obiektów. Ewentualnego zwrotu kosztów poniesionych nakładów ww. Spółka z o.o. [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...], która te koszty poniosła, może dochodzić wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, z powództwa cywilnego. Organ odwoławczy uznał, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzutu naruszenia przez Starostę przepisu art. 28 K.p.a., poprzez niedoręczanie (od początku 2012 r.) ww. Spółce pism z prowadzonego postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jak również samej decyzji orzekającej o jej zwrocie. Podmiot ten utracił status strony w prowadzonym przez Starostę [...] postępowaniu o zwrot ww. nieruchomości, z chwilą ujawnienia, w księdze wieczystej nr [...] prawa własności Gminy [...] do tej nieruchomości, z datą 23 listopada 2012 r. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z twierdzeniem, iż na nieruchomości nabytej od uczestników nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w umowie z [...] czerwca 1987 r. Rep. [...], będącej podstawą nabycia działki przez Skarb Państwa. Zarówno z powołanej umowy, jak i całości dokumentacji wynika, iż sporna nieruchomość została nabyta, a następnie przeznaczona pod realizację osiedla [...]. Skarżąca zarzuciła że w toku postępowania nie ustalono czy w trakcie realizacji inwestycji plan zagospodarowania osiedla nie uległ zmianie, np. zaplanowano budowę infrastruktury osiedla. Skarżąca podkreśliła, że na nieruchomości znajduje się infrastruktura osiedla mieszkaniowego, tj. parking z kostki brukowej, kanalizacja deszczowa, lampy oświetleniowe, plac zabaw z huśtawkami, karuzelą piaskownicą i ławkami, czyli bezspornie powstały urządzenia, jakie zwykle towarzyszą budowie osiedla mieszkaniowego i stanowią infrastrukturę takiego osiedla. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta pod realizacją osiedla [...] i umieszczono na niej elementy infrastruktury tego osiedla co wskazuje, że nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki została nabyta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewody zarzuty skarżącej stanowią swoistą linię obrony interesu faktycznego jaki posiada ona będąc obecnie właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Sporna nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem jej nabycia, jakim niewątpliwie była budowa przedszkola. Przeprowadzone, zaraz po złożeniu przez poprzednich właścicieli wniosku o jej zwrot, oględziny ww. nieruchomości, wykazały, że nieruchomość ta była wówczas niezagospodarowana, a obiekty wskazywane przez skarżącą powstały na spornej nieruchomości już po dacie złożenia przez uczestników wniosku o jej zwrot. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Z wnioskiem wystąpili jej byli właściciele, przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość nie została nadto skutecznie sprzedana i nie ustanowiono na niej ujawnionego w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Dzień po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości, tj. 11 stycznia 2005 r. Burmistrz zbył przedmiotową nieruchomość na rzecz [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółka z o.o, jednak umowa ta wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z [...] listopada 2009 r., sygn. akt [...] została uznana za nieważną, apelacja zaś od ww. wyroku wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...], została prawomocnie oddalona. W konsekwencji orzekające w sprawie organy uprawnione były i zobligowane do oceny zbędności nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczenia. Sąd podkreślił, iż skarżąca nie kwestionuje ustalonej w decyzji wysokości odszkodowania, które uczestnicy winni zwrócić. Przedmiotem sporu pomiędzy skarżącą a orzekającymi w sprawie organami jest ocena zbędności nieruchomości. W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje stanowisko przedstawione przez organy, które wskazuje, że część nieruchomości, której zwrotu domagają się uczestnicy, stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia. W trakcie oględzin dokonanych po złożeniu przez uczestników wniosku o zwrot nieruchomości była ona niezagospodarowana, a jej część była przygrodzona do sąsiadującej z nią działki nr [...], stanowiącej własność córki uczestników. Kolejne oględziny wykazały, że na nieruchomości powstało szereg obiektów oraz miejsca zieleni w postaci krzewów ozdobnych, lecz obiekty te powstały na spornej nieruchomości już po dacie złożenia przez uczestników wniosku o jej zwrot. Zdaniem Sądu, nieistotna jest kontrowersja czy wywłaszczenie zostało dokonane na cel budowy przedszkola (jak twierdzą organy), czy też ogólnie osiedla (jak podnosi skarżąca). Przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości na terenie nieruchomości nie zostały przeprowadzone żadne roboty budowlane, co wskazuje, że cel wywłaszczenia nie został on zrealizowany. Sąd podkreślił, iż fakt niedokonania na nieruchomości żadnych robót przed datą złożenia wniosku o jej zwrot (a więc od 1987 r. do 10 stycznia 2005 r.), a tym samym niezagospodarowania jej, wynika nie tylko z protokołu oględzin lecz także ze złożonych w trakcie rozprawy przed Sądem oświadczeń uczestników oraz samej skarżącej. W ocenie Sądu nieruchomość, na której w okresie od 10 czerwca 1987 r. (data wywłaszczenia) do 10 stycznia 2005 r. (data złożenia wniosku o zwrot nieruchomości)., tj. w ciągu nie 7 lecz 18 lat nie podjęto żadnych prac i do daty złożenia wniosku pozostawała ona niezagospodarowana, spełnia przesłankę zbędności w rozumieniu art. 137 pkt 1 u.g.n. Sąd zauważył, że organ I instancji prawidłowo orzekł o zwrocie ww. nieruchomości, oraz o obowiązku zwrotu przez byłych właścicieli odszkodowania. Kwota należnego odszkodowania została skorygowana zaskarżoną decyzją Wojewody [...] stosownie do uwag zawartych w prawomocnym wyroku Sądu sygn. akt II SA/Gl 535/14. Sąd podkreślił, że istnienie elementów infrastruktury, w tym sieci przesyłowych kanalizacji itp., nie uniemożliwia zwrotu nieruchomości, a jedynie może ograniczać byłego właściciela w możliwości pełnego zagospodarowania działki. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 137 u.g.n., poprzez uznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel określony w akcie nabycia nieruchomości, co uzasadnia jej zwrot byłym właścicielom. W oparciu o powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż nieruchomość nabyta od K. i J. B. została w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 1987 r. rep. [...], w którym właściciele wyrazili zgodę na sprzedaż nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W akcie notarialnym wskazano, że nieruchomość została nabyta w związku z budową osiedla [...]. Nieruchomość ta została połączona z innymi nabytymi na rzecz Skarbu Państwa działkami i na tak powstałym terenie zbudowano osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą osiedlową, która jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania osiedla. Skarżąca wskazała, iż pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie w dacie rozstrzygania przez organ o zwrocie nieruchomość była zagospodarowana. Istotny jest fakt, że nieruchomość została zagospodarowana w sposób trwały, bez znaczenia jest czy wywłaszczenia zostało dokonane na cel budowy przedszkola czy na cel budowy osiedla. Istnienie elementów infrastruktury, w tym sieci przesyłowych kanalizacji, uniemożliwia byłym właścicielom korzystanie z działki i jej zagospodarowanie do własnych celów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie stawia zarzutów naruszenia przepisów postępowania i nie kwestionuje prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, a zatem stan faktyczny przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Podkreślenia również wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w zw. z art. 174 P.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Wnosząca w przedmiotowej sprawie kasację Gmina nie podała precyzyjnie naruszonego przepisu. Jako naruszony określiła art. 137 u.g.n. Art. 137 u.g.n. składa się, oprócz dwóch ustępów, również z punktów (w ramach ustępu pierwszego) określających mniejsze jednostki redakcyjne. Przyjąć jednakże należy, że doprecyzowanie naruszonego przepisu nastąpiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co, zważywszy na treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania zasadności zgłoszonego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jednak do przekonania, że zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., który to przepis był stosowany przez Sąd I instancji (Sąd wyraźnie zaznaczył, że pkt 2 ust. 1 art. 137 u.g.n. nie ma w przedmiotowej sytuacji zastosowania i argumentacja skargi kasacyjnej nie odnosi się do tego przepisu), nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zarzucając błędną wykładnię tego przepisu skarżąca kasacyjnie Gmina nie wskazała precyzyjnie na czym polegała błędna interpretacja tego przepisu, zaś sąd odwoławczy nie dopatrzył się błędów interpretacyjnych tego przepisu, stąd zarzut jego naruszenia w tym zakresie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej powyższy przepis znajdował zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W sprawie niniejszej Skarb Państwa, na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, umową zawartą w formie aktu notarialnego, nabył od K. i J. B. m.in. przedmiotowe nieruchomości. Akt notarialny, na mocy którego dokonano wywłaszczenia określonych w nim nieruchomości, jako cel wywłaszczenia określał ogólnie budowę Osiedla [...]. O ich zwrot, jako zbędnych na cel wywłaszczenia, byli właściciele wystąpili 10 stycznia 2005 r. Okolicznością niesporną jest, że 17 lutego 2005 r. (data oględzin) przedmiotowe nieruchomości nie były zagospodarowane. Zgodnie z art. 137 ust.1 pkt 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Na podkreślenie zasługuje, że instytucja zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości nie jest instytucją nową a występowała już w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie i pierwotnie, także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, t.j. do 1 stycznia 1998 r., problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. "a" w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy - Dz.U. Nr 141, poz. 1492, ze zm.). Treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym, a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Aktualnie powyższa kwestia została już po części rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że w orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalnym jest również retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Przyjmuje się, że określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, obowiązuje dopiero od 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można też oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie. W konsekwencji przyjmuje się, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin (por. wyroki NSA: z 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14, z 23 kwietnia 2015 r., I OSK 2067/13, z 4 grudnia 2014 r., I OSK 902/13, z 1 października 2014 r., I OSK 254/13). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że przed 1 stycznia 1998 r. na przedmiotowych nieruchomościach nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Pozwala to na przyjęcie, że w sprawie dla określenia czy dana nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu, znajduje zastosowanie 7 letni termin przewidziany w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Termin ten upływał 1 stycznia 2005 r. Przed jego końcem stan faktyczny na przedmiotowych nieruchomościach nie uległ zmianie, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu określonego w związku z wywłaszczeniem, co w konsekwencji uprawnia do uznania, że nieruchomości te stały się zbędne na na ten cel. Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej oceny realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2014 r., I OSK 36/13). Na konieczność dokonywania oceny momentu zrealizowania celu wywłaszczenia na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez jej byłych właścicieli lub ich spadkobierców zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wcześniej orzeczeniu z 13 marca 2014 r. W przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości został złożony 10 stycznia 2005 r. i jak wynika z protokołu oględzin z 17 lutego 2005 r. część działki wnioskowanej do zwrotu była ogrodzona łącznie z działką [...] i na tej części działki rosły krzewy i drzew owocowe oraz znajdowało się 10 uli, zaś pozostała część działki była nieogrodzona i pusta. Dopiero kolejne oględziny przeprowadzone 10 października 2006 r. ujawniły, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość od strony północno-wschodniej jest ogrodzona płotem betonowym, przed którym posadzone są krzewy ozdobne. Płot betonowy jest również od strony północno-zachodniej. Część działki ogrodzona jest płotem metalowym i na tej części znajduje się piaskownica otoczona drewnianym cokołem, dwie drewniane ławeczki, lampa oświetleniowa. Po przeciwnej stronie ogrodzenia znajduje się parking wybrukowany kostką, z trzech stron parkingu rosną krzewy ozdobne, na parkingu umieszczona jest barierka metalowa przykręcana do kostki brukowej oraz skrzynka na urządzenia związane z zasilaniem oświetlenia parkingu. Wokół parkingu i drogi wjazdowej usytuowanych jest 7 lamp oświetleniowych, na drodze umiejscowione są 3 studzienki kanalizacji deszczowej. Uwzględnienie przedstawionych i niespornych w sprawie okoliczności faktycznych pozwala na przyjęcie, że na dzień wystąpienia przez K. i J.B. o zwrot oznaczonych nieruchomości, pomimo upływu 7 lat od wprowadzenia do porządku prawnego regulacji art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co w konsekwencji uprawniało organy do zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Na przeszkodzie dokonania zwrotu nie stały, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, elementy infrastruktury powstałe na nieruchomości już po dacie złożenia wniosku o jej zwrot. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego sprawy, w tym ze znajdującego się w tych aktach operatu szacunkowego, zagospodarowanie nieruchomości wnioskowanej do zwrotu, nie ma charakteru trwałego, tzn. tego rodzaju, że nie daje się usunąć. Jak zasadnie zwrócił uwagę NSA w wyroku z 22 marca 2006 r., I OSK 623/05, trudno zresztą wyobrazić sobie wniosek wywłaszczonego lub jego następców prawnych o zwrot nieruchomości w sytuacji gdy zagospodarowanie ma charakter trwały. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, zgodnie z którym posadowienie na gruncie podziemnej infrastruktury, samo w sobie nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości na rzecz uprawnionego ( por. wyroki NSA: z 30 lipca 2009 r., I OSK 1088/08, z 6 listopada 2009 r., I OSK 128/09, z 16 czerwca 2011 r., I OSK 1172/10). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni ten pogląd podziela. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 16