I OSK 2841/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 870/16 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 870/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] przyznano M.D. zasiłek stały od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 31 maja 2016 r. w kwocie 325,42 zł oraz od 1 czerwca 2016 r. do 28 lutego 2017 r. w kwocie 350,19 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca spełnia wymogi określone w art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 nr 64 poz. 593 ze zm.), dalej również jako "u.p.s.". Stwierdzono, że wysokość zasiłku stałego ustalono jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej tj. kwotę 634 zł a posiadanym dochodem tj. 308,58 zł dla pierwszego świadczenia i 283,81 zł dla kolejnych świadczeń. Od tej decyzji M.D. wniósł odwołanie, wskutek którego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm), dalej jako "k.p.a." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej również jako "SKO" lub "Kolegium" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na treść art. 37 ust. 1 u.p.s., który wskazuje komu zasiłek stały przysługuje oraz na art. 8 ust. 1, ust. 3 oraz ust. 4 u.p.s. Kolegium podkreśliło, że przyznanie prawa do zasiłku stałego wymaga spełnienia kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 ust. 1. Ponadto zasiłek stały przysługuje osobie pełnoletniej, która nie jest w stanie zapracować na swoje utrzymanie z powodu wieku, niepełnosprawności lub niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz nie posiada dochodów pozwalających na godną egzystencję. Przy czym spełnienie tych wymagań nie jest wystarczającą podstawą do przyznania zasiłku. Konieczne jest również wystąpienie przesłanek ogólnych, w szczególności wystąpienie trudnej sytuacji życiowej połączonej z niemożliwością jej samodzielnego przezwyciężenia. Kolegium zaznaczyło, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek M.D. z dnia [...] maja 2016 r. w którym wniósł o przyznanie zasiłku stałego ewentualnie o przyznanie zasiłku okresowego za maj i czerwiec 2016 r. z powodu bezrobocia z jednoczesnym przyznaniem zasiłku celowego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w trakcie którego ustalił, że strona jest osobą samotnie gospodarującą posiada czasowe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na dochód miesięczny strony składa się zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 155,58 zł. Nadto decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] organ I instancji przyznał stronie zasiłek okresowy za maj 2016 r. w kwocie 162,71 zł oraz za czerwiec 2016 r. w kwocie 20 zł. Łączny miesięczny dochód wynosi w maju 2016 r. 471,29 zł. W opinii SKO decyzja organu I instancji była prawidłowa. Jak wynika z akt sprawy do kwietnia 2016 r. strona miała przyznany dodatek mieszkaniowy w kwocie 155,58 zł, natomiast odrębną decyzją od maja 2016 r. do października 2016 r. w kwocie 130,81 zł. Dodatkowo strona uprawniona jest od dnia 01 lutego 2014 r. do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie. W kwietniu 2016 r. dochód strony wyniósł 308,58 zł na który składał się dodatek mieszkaniowy w wysokości 155,58 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Tym samym wysokość zasiłku stałego w miesiącu maju 2016 r. (325,42 zł) została ustalona jako różnica pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej tj. kwotę 634 zł, a posiadanym dochodem tj. 308,58 zł. W kolejnym miesiącu tj. maju 2016 r. dochód M.D. uległ obniżeniu z uwagi na mniejszą kwotę dodatku mieszkaniowego i wyniósł łącznie 283,81 zł. wysokość zasiłku stałego od miesiąca czerwca 2016 r. (350,19 zł) została ustalona jako różnica pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej tj. kwotę 634 zł a posiadanym dochodem tj. 283,81 zł. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, iż są one bezzasadne i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. Z uwagi na treść art. 8 u.p.s. twierdzenia skarżącego, iż organ I instancji niesłusznie wliczył do dochodu zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatek mieszkaniowy są bezpodstawne i nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Zarzut skarżącego, że organ wliczył w dochód z maja 2016 r. zasiłek okresowy również jest bezzasadny, bowiem świadczenie w postaci zasiłku okresowego przyznane na maj 2016 r. zostało wypłacone dopiero w czerwcu 2016 r. Na powyższą decyzję M.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której domagał się jej uchylenia. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego od kwoty zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku mieszkaniowego nie odliczono miesięcznego obciążenia podatkiem od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne. Nadto skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę nieuprawnioną tj. Zastępcę Kierownika Działu Realizacji Świadczeń MOPR w B., co powoduje nieważność tej decyzji. Skarżący zarzucił również organowi odwoławczemu błędną interpretację art. 8 ust. 3 u.p.s. co w jego ocenie narusza art. 32 par. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Ponadto skarga nie zasługuje również na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W niniejszej sprawie zastosowanie miały art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. na podstawie którego organ pomocy społecznej przyznał skarżącemu prawa do zasiłku, art. 8 ust.3, art. 8 ust. 4 u.p.s. Z ich treści wynika, że dodatek mieszkaniowy i zasiłek pielęgnacyjny nie zostały mocą ustawy o pomocy społecznej wyłączone z dochodów uwzględnianych przy ustalaniu prawa do świadczeń, dlatego też w ocenie Sądu I instancji, prawidłowo organy pomocy społecznej doliczyły je do dochodu strony skarżącej. W związku z tym, że art. 8 ust.4 u.p.s. określa wyjątki od zasady ustalania dochodu zamieszczonej w art. 8 ust. 3 ustawy, katalog tych wyjątków nie może podlegać wykładni rozszerzającej. WSA podniósł, że brak jest również przesłanek do pomniejszenia dochodu skarżącego, na który składa się dodatek mieszkaniowy i zasiłek pielęgnacyjny o wskazany przez niego podatek od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż są to dochody zwolnione z podatku. Zdaniem Sądu organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę nie dopuściły się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo oceniły zaistniały stan faktyczny, jak i przy jego ocenie, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. W tym stanie sprawy WSA oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M.D. zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, ponadto o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a" poprzez: nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. a art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady - równości wobec prawa - wyrażonej w art. 32 § 1 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 3 u.p.s., a także nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku co do tego zarzutu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO, podtrzymując dotychczasową argumentację wniosło o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepisy te zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem. W związku z przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić skuteczny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jeżeli jest ono sporządzone w taki sposób, że uniemożliwiona jest instancyjna kontrola sądowa. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż Sąd I instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył stan sprawy, jak również stanowiska obu, biorących udział w postępowaniu stron, zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. Sąd ocenił w sposób właściwy, dlaczego zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w konsekwencji dlaczego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a ta okoliczność nie pozwala na przyjęcie jako uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi polegającego na braku dokonania oceny prawnej wskazanego przez skarżącego zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 3 u.p.s., należy wyjaśnić, że sąd administracyjny jedynie w razie powzięcia wątpliwości co do zgodności konkretnych przepisów ustawy o pomocy społecznej z Konstytucją, mógłby wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie takich wątpliwości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie powziął wątpliwości co do niezgodności art. 8 ust. 3 u.p.s. z Konstytucją, w szczególności z jej art. 32, bowiem przepis ten nie różnicuje sytuacji prawnej osób ubiegających się o zasiłek stały. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.