I OSK 281/23

Dnia 23 lutego 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 533/22 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., II SA/Bk 533/22 oddalił skargę L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2022 r. D. Ł., działający jako kurator częściowo ubezwłasnowolnionej L. C., wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznanie zasiłku stałego. Burmistrz G. decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] przyznał wnioskodawczyni świadczenie w formie zasiłku stałego w wysokości 213,64 miesięcznie, na okres od 1 marca 2022 r. do 31 marca 2025 r. W uzasadnieniu organ przedstawił sytuację życiową i materialną rodziny wnioskodawczyni oraz podstawy prawne przyznania zasiłku stałego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył kurator D. Ł., zaznaczając, że nie zgadza się z decyzją przyznającą świadczenie w takiej wysokości, bowiem niezasadnie do dochodu zostało wliczone wynagrodzenie kuratora. Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza G. z dnia [...] marca 2022 r. Organ odwoławczy ustalił, że L. C. legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], które zalicza ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od 12 stycznia 2022 r. Orzeczenie wydano do 31 marca 2025 r. organ ustalił nadto, że na dochód w rodzinie wnioskodawczyni składa się wynagrodzenie syna dla kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej w wysokości 556,88 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł. Kryterium dochodowe rodziny wynosi 1.200,00 zł, co na osobę w rodzinie stanowi kwotę 600 zł, natomiast łączny dochód rodziny wnioskodawczyni wyniósł 772,72 zł, co dało dochód na osobę w rodzinie w wysokości 386,36 zł. W związku z powyższym organ I instancji przyznał wnioskodawczyni świadczenie w wysokości 213,64 zł jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem przypadającym na osobę w rodzinie (600 zł – 386,36 zł = 213,64 zł). Organ odwoławczy podkreślił także, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wliczenie do dochodu rodziny wnioskodawczyni wynagrodzenia jej syna jako kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2021.2268 ze zm.), dalej jako "u.p.s." Organ podkreślił, że odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust. 4 u.p.s., a tym samym uwzględnienie w dochodzie rodziny skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego oraz wynagrodzenia kuratora było zgodne z dyspozycją art. 8 ust. 3 u.p.s. i ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożył kurator L. C. zarzucając niewłaściwą wykładnię z art. 8 ust. 4 u.p.s., polegającą jedynie na stwierdzeniu, że katalog świadczeń pomniejszających dochód wymieniony w tym przepisie jest zamknięty. Zdaniem skarżącej organy nie zastosowały wykładni prawa i nie przedstawiły swego toku rozumowania, co skutkowało nieprawidłowym uwzględnieniem w dochodzie również wynagrodzenia jej syna dla kuratora. Skarżąca powołała się nadto na trudną sytuację rodzinną i konieczność zapewnienia przez organy zaspokojenia podstawowych potrzeby bytowych rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę jako niezasadną wskazał, że wobec treści art. 8 ust. 4 u.p.s. nie może ostać się argument skargi o nieuzasadnionym wliczeniu do dochodu rodziny wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej. Przepis zawiera transparentną regulację, która określa w sposób enumeratywny dochody, jakich nie uwzględnia się przy ustalania łącznego dochodu rodziny. Są nimi jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne, zasiłek celowy, pomoc materialna mająca charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawana na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartość świadczenia w naturze, świadczenie przysługujące osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; świadczenie pieniężne i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych; dochód z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego, świadczenie wychowawcze, dodatek wychowawczy, a także jeszcze inne świadczenia mające charakter pomocy państwa w tym dodatek energetyczny, dodatek osłonowy czy dodatek węglowy. A contrario Sąd wskazał, że dodatek pielęgnacyjny, zasiłek pielęgnacyjny oraz wynagrodzenie za sprawowanie kurateli wlicza się do dochodu ustalonego na potrzeby prowadzonego postępowania. Zgodnie bowiem z dominującym stanowiskiem doktryny i judykatury dochód na gruncie przepisów u.p.s. należy rozumieć jako każdy przychód niezależnie od źródła oraz tytułu jego uzyskania, z wyłączeniem odliczeń wyczerpująco w przywołanym akcie prawnym wymienionych. Odnosząc się do argumentacji skarżącej Sąd I instancji wskazał, że pomimo, iż wynagrodzenie przyznane kuratorowi osoby ubezwłasnowolnionej służy zaspokojeniu konkretnych potrzeb (zapewnienie właściwej opieki osoby ubezwłasnowolnionej) i w niektórych przypadkach jest świadczeniem z pomocy społecznej, to okoliczność wypłacania tego wynagrodzenie co miesiąc, periodycznie oznacza, że nie może on być traktowany jako zasiłek celowy na jednorazową potrzebę bytową. W tych okolicznościach nie jest bowiem spełniony cel unormowania zawarty w art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s., polegający na wykluczeniu zasiłku celowego z dochodu, tak aby przyznane jednorazowe świadczenie pieniężne (zasiłek celowy) nie wpływało na wysokość dochodu, a tym samym nie ograniczało możliwości ubiegania się o przyznanie świadczeń o charakterze periodycznym. Wynagrodzenie przyznane kuratorowi swoim charakterem zbliżone jest natomiast do zasiłku okresowego, który wypłacany jest cyklicznie (miesięcznie) na pewien okres, przy czym zasiłek okresowy nie jest wymieniony w art. 8 ust. 4 u.p.s. Sąd I instancji wskazał, że powyższe argumenty w sposób jednoznaczny wskazują, że nie wszystkie świadczenia udzielane z pomocy społecznej są wykluczane z dochodu określonego w art. 8 ust. 3 u.p.s. Gdyby ustawodawca chciał wykluczyć wszystkie świadczenia uzyskiwane z pomocy społecznej to taka dyspozycja znalazłaby się wprost w tej regulacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 7 k.p.a. przez błędne zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi przez przyjęcie, ze dodatek pielęgnacyjny, zasiłek pielęgnacyjny oraz wynagrodzenia za sprawowanie kurateli wlicza się do dochodu ustalonego na potrzeby prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w sytuacji, gdy wynagrodzenia za sprawowanie kurateli nie podlega wliczenia do kryterium dochodowego ponieważ ma charakter zasiłku celowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącej z urzędu albowiem koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać na trafność uwagi wyrażonej w dotychczasowym postępowaniu, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o prawidłowość wliczenia do dochodu rodziny skarżącej wynagrodzenia, które uzyskał jej syn z tytułu sprawowania funkcji kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej. Organy administracji i Sąd I instancji pozostają na stanowisku, iż dochód uzyskiwany przez syna skarżącej z powyższego tytułu stanowi dochód, zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. Skarżąca natomiast pozostaje na stanowisku, iż dochód ten nie stanowi dochodu rodziny z uwagi na jego podobieństwo do zasiłku celowego, który wyłączony jest ze źródeł dochodu, stosownie do art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. Odnosząc się do powyższej kwestii należy uznać, iż w myśl art. 8 ust. 3 u.p.s. dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składkami na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, kosztami uzyskania przychodu oraz kwotą alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Warunkiem uznania środków pieniężnych za dochód jest uzyskanie realnego przysporzenia finansowego (przychodu). Ustawodawca w przepisach u.p.s. nie definiuje przychodu, traktuje jednak to pojęcie bardzo szeroko, niezależnie od źródła i tytułu jego otrzymania. Takie ujęcie pozwala zaliczyć do dochodu różne przysporzenia, także wtedy gdy na podstawie odrębnych przepisów nie są one kwalifikowane jako dochód objęty podatkiem dochodowym. Tym samym konstrukcja dochodu przyjęta w art. 8 u.p.s. jest zbliżona do potocznego rozumienia tego terminu. Generalnie nie ma zatem znaczenia tytuł ani źródło uzyskiwania tych środków. Wynika to z faktu, że pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom rzeczywiście znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego w ustawie kryterium dochodowego. Wynika to wprost z treści art. 8 ust. 3 u.p.s., który wyraźnie stanowi, iż "za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów (...), bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (...)". Jakkolwiek przepisy u.p.s. przewidują zarówno pomniejszenie owego przychodu o określone składniki lub wydatki (art. 8 ust. 3 u.p.s.), a także o określone świadczenia, których nie wlicza się do przychodu (art. 8 ust. 4 u.p.s.), to "odliczenia" te mają charakter enumeratywny, stanowiąc katalog zamknięty, wobec którego nie można stosować wykładni rozszerzającej (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, WKP 2023, uwagi do art. 8). Trafnie w takiej sytuacji konkludują organy i Sąd I instancji, iż dochód rodziny skarżącej uzyskiwany przez jej syna z tytułu wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej nie został wyłączony z dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. Przepis art. 8 ust. 4 u.p.s. dochodu z powyższego tytułu nie wymienia. Nie sposób także nadać cech racjonalności argumentacji skarżącej upatrującej podobieństwo pomiędzy zasiłkiem celowym i wynagrodzeniem uzyskiwanym przez jej syna będącego kuratorem osoby częściowo ubezwłasnowolnionej. Sprzeciwia się temu podstawowa zasada interpretacji tekstu prawnego – exceptiones non sunt extendendae. Nie wliczenie przez ustawodawcę zasiłku celowego do dochodu, stosowanie do art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s., nie daje zatem podstaw do wyłączenia z dochodu także innych świadczeń tylko dlatego, że wykazują określone podobieństwo do owego zasiłku. Niezależnie jednak od tego wypada zgodzić się z Sądem i instancji, że otrzymywanie cyklicznie wynagrodzenia z określonego tytułu, nie może być utożsamiane z zasiłkiem celowym, którego celem pozostaje zaspokojenie jednorazowej potrzeby bytowej (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Powyższe świadczenia mają zatem odmienny cel i charakter, co dodatkowo przemawia za koniecznością wliczenia do dochodu rodziny skarżącej ww. wynagrodzenia uzyskiwanego przez jej syna. Konkludując należy wskazać, iż na gruncie u.p.s. brak jest normatywnych podstaw do wyłączenia z dochodu rodziny wynagrodzenia uzyskiwanego przez kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej. Natomiast samo określenie wysokości przyznanego skarżącej zasiłku stałego nie zostało podważone stosownym zarzutem kasacyjnym. W tym zakresie brak jest zatem aktualnie podstaw do oceny zaskarżonego wyroku. Oceniając tak zgromadzone okoliczności sprawy organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7 i art. 80 k.p.a., co trafnie zaakceptował Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (art. 258 – 261 p.p.s.a.).