I OSK 2805/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 194/20 w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz poprzedzające go postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] listopada 2019 r., a także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz A.B. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 maja 2020 r. oddalił skargę A.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r. zatwierdzającej podział działki ew. nr [...] położonej w obrębie T. na działkę ew. nr [...] o pow. 0,1140 ha i działkę ew. nr [...] o pow. 0,0041 ha. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania, gdyż wnioskodawca nie wykazał, żeby przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Kolegium uznało, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją, której weryfikacji żąda, nie dołączył również do akt sprawy żadnych dokumentów, z których wynikałby jego interes prawny w tej sprawie. W ocenie Kolegium podział zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie ingeruje w żaden sposób w prawo własności przysługujące wnioskodawcy do nieruchomości sąsiedniej stanowiącej jego własność oznaczoną jako działka ew. nr [...]. Sytuacji tej nie zmienia również fakt, że działka ew. nr [...] została wydzielona na powiększenie działki ew. nr [...], albowiem właścicielowi działki ew. nr [...] nie przysługuje w związku z tym żadne roszczenie wynikające z przepisów prawa. Zdaniem Kolegium kwestionowana decyzja podziałowa nie ma wpływu na uprawnienia właścicielskie wnioskodawcy i jego ewentualne roszczenia wynikające z prawa własności. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium postanowieniem z [...] listopada 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podtrzymując argumentację wyrażoną w swoim wcześniejszym postanowieniu i wskazując, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że wyłączona działka ew. nr [...], na której znajdują się zjazdy na drogę publiczną, została obciążona na rzecz nieruchomości skarżącego prawem rzeczowym. Kolegium podkreśliło, że skarżący korzysta ze zjazdu istniejącego na wydzielonej działce w sposób faktyczny, bez tytułu prawnego do tej nieruchomości. Po rozpoznaniu skargi na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przywołanym na wstępie wyrokiem, oddalił ją wskazując, że co do zasady stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości jest jej właściciel, w związku z czym skarżący jako współwłaściciel nieruchomości sąsiadującej nie ma interesu prawnego uprawniającego go do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, a brak tego interesu rozciąga się również na postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, że skarżący nie jest osobą legitymowaną do wszczęcia postępowania, ponieważ nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją; 2) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez dokonanie ustaleń, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, w szczególności przez dokonanie nietrafnej oceny przez organy obydwu instancji oraz kontroli prawidłowości i legalności ich działania i ustaleń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zakresie naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie przez organy obydwu instancji wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie i dokonaniu błędnego ustalenia, polegającego na całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący nie jest osobą legitymowaną do wszczęcia przedmiotowego postępowania, ponieważ nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący podniósł, że postępowanie podziałowe zostało przeprowadzone wyłącznie w celu uregulowania dostępu działki [...], której jest współwłaścicielem, do drogi publicznej przez zjazdy znajdujące się na wydzielonej działce nr [...]. Zdaniem skarżącego brak w weryfikowanej decyzji zastrzeżenia, że działka nr [...] wydzielana jest na powiększenie działki [...] o drogę wewnętrzną – co zostało wskazane w postanowieniu opiniującym warunkowo proponowany podział nieruchomości – powoduje, że decyzja ta jest niewykonalna w zakresie przewidywanego połączenia działek. Skarżący zaznaczył, że uwarunkowania fizyczne działki nr [...] uniemożliwiają wykonanie na niej zgodnego z przepisami zjazdu na drogę publiczną. Pismem z [...] października 2020 r. skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że stroną uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze są wyłącznie strony decyzji, która podlega kontroli w trybie nadzwyczajnym. O tym czy określony podmiot jest stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, decyduje bowiem istnienie po jego stronie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy decyzja podlegająca weryfikacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1892/19, z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1830/20, z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 563/20, czy z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3799/19). Tym samym do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest wykazanie, że weryfikowana decyzja dotyczy obowiązku lub interesu prawnego osoby występującej z żądaniem weryfikacji. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym było postanowienie oparte o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zastosowanie tej regulacji ma miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., I OSK 988/15, wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 2600/16, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12). Postanowienie to poprzedzają więc jedynie czynności wstępne, niezaliczające się do czynności procesowych podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które to zaczynają się dopiero po wszczęciu danego postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 11 maja 2018 r.,II OSK 1520/16). Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ administracji ma obowiązek zbadać, czy wnoszący podanie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. W przypadku stwierdzenia, że w sposób oczywisty wnoszący podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego takiego interesu prawnego nie ma, to organ odmawia jego wszczęcia. W rozpoznawanej sprawie jednakowoż owa oczywistość nie miała miejsca. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych o istnieniu interesu prawnego decyduje istnienie przepisu prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2747/18, 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1382/18, czy z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1868/18). W przypadku postępowania o podział nieruchomości interes prawny co do zasady ma każdy podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do tego gruntu, tj. właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1061/20, z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3108/18, czy z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2325/17), gdyż tylko te podmioty mogą dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa i żądać podziału nieruchomości. Niemniej jednak kręgu podmiotów mogących być stronami postępowania podziałowego nie można utożsamiać z kręgiem podmiotów uprawnionych do wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.), dalej: ugn. Właściciele (współwłaściciele) nieruchomości sąsiednich nie mają wynikającej z przepisów prawa materialnego podstawy do żądania wszczęcia takiego postępowania, ale w przypadku gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek może dojść do pozbawienia ich dostępu do drogi publicznej, bądź też gdy podział ten w jakikolwiek sposób oddziałuje na ich prawo własności, odmówienie im statusu strony prowadzić może do pozbawienia możliwości ochrony praw właścicielskich podlegających ochronie konstytucyjnej. Należy zauważyć, że przepisy art. 93 ust. 3 i art. 99 ugn wprowadzają ograniczenia co do możliwości podziału nieruchomości z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Przepisów tych nie można przy tym odczytywać jako przepisów chroniących wyłącznie prawa właścicieli działek powstających w wyniku podziału nieruchomości pierwotnej. Wykładnia taka prowadziłaby bowiem do pominięcia interesów prawnych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości sąsiadujących pozbawionych dostępu do drogi publicznej na skutek technicznej niedopuszczalności wykonania prawidłowych zjazdów na drogę publiczną i jako taka prowadziłaby do naruszenia zasady równości i ochrony własności wyrażonych odpowiednio w art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Skoro bowiem ustawodawca z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej ogranicza możliwość podziału nieruchomości, to z tych samych przyczyn za niedopuszczalne należy uznać takie dokonanie podziału nieruchomości, które prowadzi do wyeliminowania dostępu do drogi publicznej sąsiednich nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09). W sytuacji zatem, gdy podział nieruchomości wiąże się z zapewnieniem bądź pozbawieniem właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości sąsiednich dostępu do drogi publicznej, należy ich uznać za strony postępowania podziałowego, chociażby nie przysługiwały im żadne prawa rzeczowe do nieruchomości podlegającej podziałowi. W konsekwencji powyższego przyjęcie poglądu, iż oczywistym jest, że właściciele (współwłaściciele) takich nieruchomości nie mają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na aprobatę. W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 133 ppsa. W aktach administracyjnych sprawy znajdowały się bowiem dokumenty, które wskazywały, że sposób i okoliczności podziału nieruchomości [...] na działki [...] i [...] z powodu usytuowania zjazdu na drogę publiczną oddziałują na stan działki [...]. Rację również przyznać należy autorowi skargi kasacyjnej, iż decyzja Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r. zatwierdzająca podział działki [...] zupełnie abstrahuje od warunku zawartego w postanowieniu tego organu z [...] maja 2014 r., iż "wydziela się działkę [...] na powiększenie działki [...]". Zgodnie z tym warunkiem "działki [...] i [...] obrębu T. stanowić będą jedną nieruchomość – nie mogą podlegać samodzielnemu obrotowi, gdyż jako taka (sama) działka [...] w części w terenie oznaczonym symbolem – K99MU, a w pozostałej części w terenie oznaczonym symbolem – KDW posiadać będzie powierzchnię mniejszą (części budowlanej) niż 6 arów i samodzielny obrót (sprzedaż) byłby sprzeczny z MPZP". Powyższy zapis powoduje, że pozostaje do oceny, ale dopiero po uruchomieniu postępowania administracyjnego, posiadanie przez A.B. interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu również w kontekście wykonalności decyzji z [...] lipca 2014 r. w zakresie połączenia działki [...] z działką [...], której współwłaścicielem jest skarżący. Okoliczności te powodują, że nie sposób przyjąć, jak to uczynił Sąd I instancji, iż oczywistym jest, że skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Tym samym zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą rozważyć istnienie interesu prawnego skarżącego uprawniającego go do ewentualnego żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej mając na uwadze kwestię dotyczącą warunków podziału nieruchomości w kontekście postanowienia Wójta Gminy G. z [...] maja 2014 r. oraz w kwestii dotyczącej dostępu do drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tzn. uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] sierpnia 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 135 ppsa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa (pkt 2 wyroku). W myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.