I OSK 2804/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K., M. B., B.C., D. B. i G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 410/23 w sprawie ze skargi U. K., M. B., B. C., D. B. i G. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 stycznia 2023 r. nr WS-VI.7534.2.35.2022.KP w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 410/23, oddalił skargę U. K., M. B., B. C., D.B. i G. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), na rzecz B. C., U.K., D.B. i M. B. za nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [...], [...] i [...] , jednostka ewidencyjna T. – miasto, obręb T., przejętą na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Trzebini z dnia [...] kwietnia 1979 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. nr 31, poz. 140). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), wskazał, że z akt niniejszej sprawy, w tym pisma profesjonalnego pełnomocnika skarżących z dnia [...] lipca 2021 r., precyzującego wniosek z dnia [...] maja 2019 r., wynika, że skarżący wnosili o wydanie decyzji w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podzielił stanowisko orzekających organów, że za przejęcie nieruchomości na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin nie przysługuje odszkodowanie w tym trybie, albowiem decyzja wydawana na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. nie była decyzją wywłaszczeniową. Przejęcie nieruchomości w tym trybie odbywało się na zasadzie dobrowolności i wyłącznie na podstawie wniosku rolników. Nadto, Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania toczyło się przed Starostą Chrzanowskim od 40 lat. Jednocześnie, Sąd wyjaśnił, że niewątpliwie Wojewoda Katowicki decyzją z dnia [...] kwietnia 1986 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Trzebini z dnia [...] kwietnia 1979 r. z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdzając przy tym, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Jednakże, postępowanie o ustalenie odszkodowania dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd wskazał także, że w kontrolowanych decyzjach słusznie pouczono, że aktualnie z uwagi na utratę mocy obowiązującej art. 160 § 4 k.p.a., na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 162, poz. 1692), właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 września 2004 r., jest tylko postępowanie przed sądami powszechnymi, co wprost wynika z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, w jakiej Sąd ten orzekł, że właściwy do dochodzenia odszkodowania w tej sprawie jest sąd powszechny. Skarżący zarzucili przy tym naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 5 tej ustawy poprzez uznanie, że odszkodowania określonego w tym przepisie dochodzić można jedynie przed sądem powszechnym; 2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a to: - przyjęcie, że w sprawie nie toczyło się postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie takie prowadzone było przez Wojewodę Katowickiego w trybie art. 160 k.p.a.; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia niezawierającego wyjaśnienia, dlaczego i na jakiej podstawie Sąd: - przyjął, że skarżący mogą dochodzić odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z pozbawieniem ich własności działek nr [...], [...] i [...] wyłącznie przed sądem powszechnym w sytuacji, gdy z treści art. 160 § 4 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw jednoznacznie wynika, że o odszkodowaniu orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji albo stwierdził, że została wydana ona z naruszeniem prawa; - merytorycznie orzekł, że właściwym do orzekania w tej sprawie jest jedynie sąd powszechny, pomimo że wcześniej stwierdził, że zarzut skarżących w tym zakresie jest nieistotny ("nie prawnie irrelewantny") i nie wpływa na treść decyzji. Mając to na uwadze, skarżący wnieśli o wydanie wyroku reformatoryjnego albo uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Sądowi I instancji a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyjaśnili, że nie skarżą wyroku Sądu I instancji w zakresie orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję co do odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyznając przy tym, że dochodzenie odszkodowania w tym trybie było bezpodstawne. Nie zgodzili się natomiast z orzeczeniem Sądu w zakresie, w jakim orzekł, że odszkodowania za poniesioną szkodę, na skutek wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r., można dochodzić wyłącznie przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza bowiem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. Przede wszystkim, zauważyć należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna dotyczy jedynie części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i to tylko w zakresie, w jakim Sąd ten wskazał, że właściwą drogą do dochodzenia przez skarżących odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Trzebini z dnia [...] kwietnia 1979 r. o przejęciu nieruchomości na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. nr 31, poz. 140) - jest droga sądowa przed sądem powszechnym. Wskazać zaś należy, że procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje wprost możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od uzasadnienia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Artykuł 176 p.p.s.a. stanowi bowiem jedynie o możliwości uchylenia lub zmiany orzeczenia a nie samego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 750/05, https:orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że przedmiotem zaskarżenia nie może być wyłącznie uzasadnienie wyroku lub jego część (zob. B. Gruszczyński, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2006, wyd. II, s. 376 oraz postanowienie NSA z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 107/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się jednak na możliwość uzyskania przez stronę zmiany uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzez zaskarżenie całego tego orzeczenia, które podlegałoby wtedy weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 i art. 185 p.p.s.a. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego ma istotny wpływ na postępowanie administracyjne ponownie prowadzone w danej sprawie oraz na ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne albowiem na mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też, jak wskazano w uzasadnieniu uchwały z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść jego uzasadnienia. Uwzględnienie takiej skargi kasacyjnej będzie miało ten skutek, że ocena prawna sądu kasacyjnego zastąpi ocenę prawną sądu I instancji, do której się ona bezpośrednio odnosi. Z kolei, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli mimo błędnego uzasadnienia wydany przez wojewódzki sąd administracyjny wyrok odpowiada prawu. Błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów, mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia, nie powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 890/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, w niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł odnieść zamierzonego skutku postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 5 tej ustawy. Wskazać bowiem należy, że decyzja Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] sierpnia 2022 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2023 r. wydane zostały po rozpoznaniu wniosku skarżących o wydanie decyzji w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie żądanie skarżących wynika z pisma z dnia [...] lipca 2021 r., precyzującego wniosek z dnia [...] maja 2019 r., w którym pełnomocnik skarżących wprost wskazał, że wnosi o wydanie decyzji w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpatrzeniu tego wniosku, orzekające w tej sprawie organy administracji obu instancji zgodnie orzekły o odmowie ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, zarzucany w skardze kasacyjnej przepis art. 160 k.p.a. nie stanowił podstawy prawnej kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzając, że prawidłowa była odmowa ustalenia i wypłacenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jedynie zaś w odniesieniu do zarzutów skargi wyjaśniono, że postępowanie o ustalenie odszkodowania dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zarzucany przepis art. 160 k.p.a. nie dotyczy zatem kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem istoty sprawy administracyjnej. Dlatego też, bez znaczenia dla wyniku tej sprawy pozostaje kwestia dotycząca wykładni art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 5 tej ustawy. Ponadto, jako niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda poprzez wniesienie skargi kasacyjnej jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zaś wszystkie elementy, które są wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazuje podstawę faktyczną wydania wyroku oraz zawiera ocenę prawną sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w sposób jasny jakie okoliczności, zdaniem Sądu I instancji uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku. Argumentacja Sądu jest przy tym jasna i zrozumiała. Ocena prawna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób kompletny odnosi się do wszystkich kwestii prawnych, które miały znacznie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jasno wynika przy tym, że Sąd ten podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów o braku możliwości ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd odniósł się również do zarzutów skargi, w tym do zarzutu dotyczącego art. 160 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, co jednak nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekli się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.