I OSK 2802/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 402/23 w sprawie ze skargi L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2023 r. nr SKO.4161.17.2023 w przedmiocie zwrotu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 402/23 stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2023 r. nr SKO.4161.17.2023 w przedmiocie zwrotu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona. Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku poz. 2492) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późniejszymi zmianami) poprzez błędne uznanie, że zwrot wniosku nastąpił bez podstawy prawnej, b) art. 35¹ § 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1166), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iź w świetle treści upoważnienia dla aplikanta radcowskiego udzielonego przez radcę prawnego M. J. aplikant radcowski W. P. był umocowany do podpisania skargi do sądu, co skutkowało rozpoznaniem skargi złożonej przez nieuprawniony podmiot zamiast jej odrzucenia, c) art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późniejszymi zmianami) poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż zwrot wniosku nastąpił bez podstawy prawnej, d) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późniejszymi zmianami), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, co skutkowało błędnym stwierdzeniem jej nieważności, e) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późniejszymi zmianami) poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem to postępowania incydentalnego w postaci zwrotu wniosku w sytuacji gdy nie nastąpiło formalne wszczęcie postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste brak jest podstaw do stosowania nadzwyczajnego trybu w postaci nieważności, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 roku poz. 1634 z późniejszymi zmianami), bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późniejszymi zmianami), b) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 roku poz. 1634 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późniejszymi zmianami), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, zaś istota sprawy Sprowadza się do wykładni prawa materialnego c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 roku poz. 1634 z późniejszymi zmianami) przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego, Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół oceny legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym dokonano zwrotu wniosku skarżącej Spółki o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę, stwierdził nieważność tego postanowienia, uznając, iż zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Uzasadnił to jednak wadliwym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęciem, że pierwotne wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej z dnia 9 listopada 2022 r. było prawnie nieskuteczne z uwagi na wadliwość jego doręczenia na adres niebędący siedzibą Spółki. Skarga kasacyjna organu kwestionuje zarówno brak podstawy prawnej do zwrotu wniosku, jak i zasadność zastosowania sankcji nieważności. Ponadto podnosi zarzut formalny dotyczący braku należytego umocowania aplikanta radcowskiego do podpisania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wymaga zatem w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu dotyczącego umocowania pełnomocnika, albowiem jego zasadność czyniłaby dalsze rozważania bezprzedmiotowymi, a następnie merytorycznej oceny skuteczności doręczenia wypowiedzenia opłaty i konsekwencji prawnych działań podjętych przez organ. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut najdalej idący, a mianowicie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35¹ ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (zarzut 1.b). Wnoszący skargę kasacyjną organ upatruje naruszenia tego przepisu w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, jakoby aplikant radcowski W. P. był umocowany do podpisania skargi, co winno skutkować jej odrzuceniem. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Wbrew twierdzeniom organu, analiza akt sprawy, w tym w szczególności treść upoważnienia z dnia 31 marca 2023 r., nie daje podstaw do twierdzenia, że aplikant radcowski działał z przekroczeniem jego zakresu. Sam organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznaje, że upoważnienie to zostało udzielone na podstawie art. 35¹ ust. 1 powoływanej ustawy, jednak wywodzi z tego błędny wniosek, iż nie obejmowało ono umocowania do podpisywania pism procesowych, o którym mowa w art. 35¹ ust. 4 tej ustawy. Tymczasem, jak słusznie podniesiono w stanowisku prezentowanym w toku postępowania, w aktach sprawy znajduje się stosowne upoważnienie, którego zakres obejmował sporządzenie i podpisanie skargi. Treść tego upoważnienia nie była kwestionowana przez samego mocodawcę, a zatem Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw do uznania, że skarga została wniesiona przez podmiot nieuprawniony i brak było podstaw do jej odrzucenia. Odnosząc się do kluczowej dla sprawy kwestii skuteczności doręczenia wypowiedzenia z dnia 9 listopada 2022 r., należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji, choć doszedł do prawidłowego rozstrzygnięcia co do sentencji wyroku, oparł je na błędnym uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nietrafnie przyjął, że wadliwe doręczenie pisma na inny adres niż adres siedziby Spółki, określony w Krajowym Rejestrze Sądowym, skutkowało brakiem wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty. Sąd ten pominął bowiem fundamentalną okoliczność, bezspornie wynikającą z akt sprawy, iż skarżąca Spółka nie tylko nie kwestionowała faktu otrzymania ww. pisma, ale wręcz przeciwnie – pismo to wywołało jej skonkretyzowaną reakcję prawną. Spółka w piśmie procesowym (wniosku do Kolegium) sama wskazała, że oświadczenie o wypowiedzeniu zostało jej doręczone w dniu 18 listopada 2022 r. i w zachowaniu ustawowego terminu 30 dni, liczonego od tej właśnie daty, złożyła wniosek z art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Należy podkreślić, że przepisy o doręczeniach zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", stosowane na mocy odesłania z art. 78 ust. 1 u.g.n., mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony. Ich naruszenie, w szczególności dokonanie doręczenia w sposób niezgodny z art. 45 k.p.a., uniemożliwia organowi skuteczne powoływanie się na domniemanie doręczenia (np. w trybie doręczenia zastępczego). Wadliwość ta nie może jednak prowadzić do zanegowania faktu, który miał miejsce w rzeczywistości, a mianowicie faktu, że strona pismo otrzymała, zapoznała się z jego treścią i podjęła w przewidzianym prawem terminie i trybie działania zmierzające do jego zakwestionowania. Skoro Spółka oświadczyła, że otrzymała pismo w dniu 18 listopada 2022 r. i od tej daty liczyła termin do złożenia wniosku, to negowanie skuteczności tego doręczenia jest nieuprawnione i sprzeczne z celem regulacji dotyczących doręczeń. Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej dotarło do adresata w taki sposób, że mógł się on zapoznać z jego treścią (art. 61 k.c. w zw. z art. 78 u.g.n.), co bezsprzecznie potwierdza reakcja Spółki. W konsekwencji, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty zostało skutecznie zainicjowane. Skoro postępowanie zostało wszczęte, a jednocześnie, jak trafnie wywodziła Spółka (i co pominęło Kolegium, a wadliwie ocenił Sąd pierwszej instancji), późniejsze oświadczenie organu o "anulowaniu" wypowiedzenia z dnia 23 listopada 2022 r. było bezskuteczne jako odwołanie oświadczenia woli, które dotarło do adresata później niż samo oświadczenie (art. 61 § 1 k.c.), bez zgody Spółki, to wniosek Spółki z dnia 19 grudnia 2022 r. nie był bezprzedmiotowy. Skarżąca Spółka zasadnie oczekiwała merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tj. orzeczenia co do istoty sporu (art. 79 ust. 3 u.g.n.). W tym stanie rzeczy działanie Kolegium, polegające na zwrocie wniosku, musi być ocenione jako rażąco wadliwe. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 79 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. (zarzuty 1.a i 1.c) są bezzasadne. Kolegium błędnie interpretuje art. 66 § 3 k.p.a. Przepis ten dotyczy sytuacji wniesienia podania do organu niewłaściwego lub gdy właściwy jest sąd powszechny. Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w badanym przypadku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze było organem rzeczowo i miejscowo właściwym do rozpoznania wniosku (art. 78 ust. 2 u.g.n.), a sprawa na tym etapie miała charakter administracyjny. Twierdzenie Kolegium, jakoby "organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania" (co miałoby wynikać z "odpowiedniego" stosowania art. 66 § 3 k.p.a., gdyż postępowanie nie zostało wszczęte), jest konstrukcją opartą zresztą na błędnym założeniu o nieskuteczności doręczenia wypowiedzenia. W systemie prawa procesowego brak jest podstawy prawnej do wydania postanowienia o zwrocie wniosku merytorycznego w sytuacji, gdy organ uznaje postępowanie za bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż niewłaściwość. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane bez podstawy prawnej. W pełni zasadne było zatem zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (co kwestionują zarzuty 1.d, 1.e, 2.a i 2.b skargi kasacyjnej). Wydanie aktu administracyjnego (postanowienia) kończącego merytoryczne postępowanie inicjowane wnioskiem strony, w formie procesowej (zwrot wniosku), która nie jest przewidziana przez żaden przepis prawa dla załatwienia danej kwestii, stanowi kwalifikowaną wadę prawną w postaci wydania aktu bez podstawy prawnej. Organ, zamiast rozpoznać sprawę co do istoty, do czego był zobligowany, uchylił się od tego obowiązku, stosując nieistniejącą w tym stanie faktycznym i prawnym instytucję zwrotu podania. Jest to klasyczny przypadek naruszenia prawa uzasadniający stwierdzenie nieważności aktu. Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. (zarzut 2.c), podnoszący lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku i brak wskazań co do dalszego postępowania, również nie mógł odnieść skutku. Należy przyznać, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji, oparte na błędnej przesłance nieskuteczności doręczenia, jest wewnętrznie niespójne, gdyż stwierdza nieważność postanowienia wydanego w postępowaniu, które jego zdaniem nie zostało wszczęte. Jednakże, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sentencja zaskarżonego wyroku jest prawidłowa. Wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z niniejszego wyroku, są natomiast jednoznaczne: wobec faktu, że pierwotne wypowiedzenie z dnia 9 listopada 2022 r. zostało skutecznie doręczone, a jego odwołanie było bezskuteczne, wniosek Spółki z dnia 19 grudnia 2022 r. wszczął postępowanie przed Kolegium. Wobec prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia o zwrocie wniosku, obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi jest załatwienie wniosku Spółki z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji