I OSK 280/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1549/17 o odrzuceniu skargi M.R. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 8 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1549/17 odrzucił skargę M.R. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 8 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 10 maja 2017 r. nr [...] przedstawił M.R. pisemną propozycję warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Pismem z dnia 23 maja 2017 r. M.R. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia jej propozycji służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] wyjaśnił wyżej wymienionej, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana funkcjonariuszom. Wskazał, że propozycja zatrudnienia może zostać przedłożona funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi oraz że nie ma ona charakteru decyzji. W ocenie organu, brak jest również podstaw prawnych, w związku z wezwaniem przez stronę do złożenia propozycji służby, do wydania decyzji administracyjnej w zakresie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. M.R. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i do przedstawienia jej propozycji służby. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ ponownie wyjaśnił wyżej wymienionej, że przepisy art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wskazują, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji, odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru aktu administracyjnego i w konsekwencji do tego rodzaju spraw nie mają zastosowania przepisy art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Pismem z dnia 31 lipca 2017 r. M.R. złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej – w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.) – zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], poprzez brak złożenia jej propozycji służby oraz zażądała zobligowania w/w organu do złożenia takiej propozycji. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z dnia 8 sierpnia 2017 r. nr [...] wyjaśnił, że postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., to postępowania prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezałatwienie sprawy w terminie zachodzi wówczas, gdy organ nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów, albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie propozycji pracy/służby nie jest natomiast prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd brak jest podstaw do rozpatrzenia zażalenia strony, wniesionego w trybie art. 37 K.p.a. Pismem z dnia 4 września 2017 r. M.R. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 8 sierpnia 2017 r., zarzucając mu nieważność i bezprawność, z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 oraz art. 179 i art. 180 tej ustawy. Wskazała, że podtrzymuje w całości złożone odwołanie od przedstawionej propozycji zatrudnienia i wniosła o uwzględnienie odwołania. Powyższe pismo stało się przedmiotem skargi M.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła m.in. "nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia skarżącej propozycji pracy" w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz niekonstytucyjność zaskarżonego aktu. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, bowiem sprawa objęta zakresem skargi nie była przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, ani też przedmiotem postępowania administracyjnego. Podkreślił, że sprawy dotyczące propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby nie mają charakteru administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Wskazał, iż z w/w przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. W tak wyznaczonym zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się niniejsza sprawa, której przedmiotem jest pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 8 sierpnia 2017 r., które jest odpowiedzią organu na zażalenie skarżącej wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.). Pismo to zawiera informację, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki lub decyzji o jej braku w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników. Wskazano w nim, że w świetle obowiązujących przepisów Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie ma możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby w izbie administracji skarbowej, nie przysługuje mu również kontrola instancyjna. Ponadto zwraca się uwagę na fakt, że w sprawie braku pisemnej propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy K.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, dlatego brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 K.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Nie rozstrzyga również o uprawnieniu lub obowiązku w sposób władczy określony przepisami prawa administracyjnego. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2259/10, Lex nr 1145577). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.R., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie stanowi innego, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ponadto, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie mianowania, natomiast odmowa przyjęcia tej propozycji również powoduje utratę przez nią statusu funkcjonariusza; 3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej decyzji/aktu/czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność), b) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej przyznanych jej na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby, c) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony, d) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, e) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego. Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że przedłożona jej propozycja zatrudnienia jest indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, ponieważ niezależnie od tego, czy przyjęłaby tę propozycję, czy odmówiła jej przyjęcia, to zostałaby pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, który uzyskała na podstawie aktu administracyjnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające uznał, że ingerencja organu w stosunek służbowy funkcjonariusza, polegająca na zmianie warunków pełnienia służby, stanowi decyzję administracyjną, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby, tj. stosunku pracy, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza. W ocenie skarżącej kasacyjnie, złożenie jej propozycji zatrudnienia stanowi wydanie decyzji administracyjnej, gdyż jest to władcze i jednostronne działanie wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza. Ponadto wskazała, że w przedstawionej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji brak jest informacji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służby. Zapisów takich nie ma również w ustawie Przepisy wprowadzające. Powołała także postanowienia sądów pracy, które w sprawach wszczętych w takim samym przedmiocie uznawały się za niewłaściwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie niezbędne stało się wyjaśnienie i przypomnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ponadto wskazać należy, iż wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1549/17 o odrzuceniu skargi M.R. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 8 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi organu na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wniesione przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.). Analiza zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia upoważnia do stwierdzenia, że w ogóle nie odnoszą się do kwestii odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wniesione przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.). Koncentrują się one wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym dopuszczalności skargi do Sądu pierwszej instancji na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 10 maja 2017 r., w którym przedstawiono skarżącej pisemną propozycję warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], co w okolicznościach tej sprawy w ogóle nie było i nie mogło być przedmiotem rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie błędne odrzucenie skargi, nie powołał jakichkolwiek przepisów, które mogły zostać przez ten Sąd naruszone w kontekście przedmiotu zaskarżenia, którym jest pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 8 sierpnia 2017 r. nr [...], a zatem skarga kasacyjna nie zawiera podstawowych elementów treściowych, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Ubocznie zauważyć należy, iż kontrola prawidłowości prowadzenia przez organ postępowania w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.) nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.