I OZ 337/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 855/17 o odrzuceniu skargi P. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 24 maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia postanawia oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę P. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze poinformował młodszego aspiranta celnego P. S., że na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1948 ze zm.) składa mu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze. W piśmie z dnia 29 maja 2017 r. P. S. wezwał Dyrektora Izby Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa, podkreślając, że powinna mu zostać przedstawiona odpowiednio propozycja pełnienia służby. Pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. P. S. wskazał, że wnosi odwołanie od powyższej propozycji pełnienia pracy w korpusie służby cywilnej. Pismem z dnia 26 czerwca 2016 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził, że przedłożona propozycja zatrudnienia znajduje oparcie w przepisach prawa i brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej. P. S. wniósł na złożoną mu propozycję pracy skargę jako czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zarzucając jej nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy. Powyższą skargę skarżący nadał w dniu 27 lipca 2017 r. bezpośrednio do Sądu. Ta zaś została nadana Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w dniu 2 sierpnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej, zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną. Skoro w art. 165 ust. 7 ustawodawca nie zastrzegł dla składania byłemu funkcjonariuszowi celnemu, a od 1 marca 2017 r. funkcjonariuszowi służby Celno-Skarbowej, nowych warunków zatrudnienia w formie decyzji, to brak jest podstaw do uznania, że przybiera ona taką formę prawną. Propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Aktem takim jest indywidualny akt o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki, podejmowany przez organ charakteryzujący się władztwem administracyjnym. Ponieważ zaskarżony akt został wydany w dniu [...] maja 2017 r. do zasad i terminów wnoszenia na niego skargi mają zastosowanie przepisy P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. (art. 17 ust. 2 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 935). W kontrolowanej sprawie zaskarżony akt został doręczony skarżącemu w dniu 25 maja 2017 r. Skarżący złożył organowi w dniu 30 maja 2017 r. pismo z dnia 29 maja 2017 r., stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a odpowiedź na powyższe wezwanie została doręczona skarżącemu w dniu 29 czerwca 2017 r. W związku z tym termin do złożenia skargi przypadł na dzień 31 lipca 2017 r. I chociaż skarżący nadał skargę przed tym terminem, tj. 27 lipca 2017 r., to nastąpiło to bezpośrednio do Sądu. Miarodajna dla zachowania terminu do wniesienia skargi w terminie jest zaś data nadania (złożenia) skargi do organu właściwego w rozumieniu art. 54 § 1 P.p.s.a. W związku z powyższym, za datę wniesienia skargi, Sąd uznał datę jej przesyłania w dniu 2 sierpnia 2017 r. (data nadania przesyłki pocztowej), co jednak nastąpiło już po upływie trzydziestodniowego terminu z art. 53 § 2 P.p.s.a. W konsekwencji skarga jako wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. S., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 53 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 9 pkt 3 lit. d oraz w związku z art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a także art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., art. 53 § 4 w związku z art. 54 § 1 P.p.s.a. i art. 9 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. i art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – zwanej również P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną (odpowiednio zażalenie – zgodnie z art. 197 § 2 P.p.s.a.) również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawa, to jest, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku (postanowienia) Sądu pierwszej instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji skarga na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia podlegałaby odrzuceniu. Zatem, decyzja Sądu pierwszej instancji uniemożliwiająca merytoryczną kontrolę ww. pisma i kończąca niniejsze postępowanie w sposób formalny jest prawidłowa, jednakże wadliwie określono przyczyny, przez które odrzucono ww. skargę. Zauważyć trzeba, że podstawę odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji stanowiła ocena o wniesieniu skargi z uchybieniem terminu. Stanowisko to jest następczo wadliwe wobec nieprawidłowej oceny, że skarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej stanowi akt , o którym mowa w art. 3 § 4 pkt 4 P.p.s.a. Nie stanowiło przedmiotu sporu w okolicznościach niniejszej sprawy, że ww. propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej. Propozycja ta nie jest jednak też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Decyzja administracyjna stosownie do art. 104 § 2 K.p.a. rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 P.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Odnosząc powyższe uwagi do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U., poz. 1948 ze zm.), które stanowiły podstawę działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 165 ust. 3 z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się (z zastrzeżeniem art. 170) odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w świetle ust. 7 art. 165 m.in. dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie zaś do art. 169 ust. 4 propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W art. 170 określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby. Artykuł 171 z kolei stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby. W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawił na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze. Pismo to nie ma jednak charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest ono tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest natomiast władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa, a kierując je z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 ww. ustawy do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji. Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Podkreślić również trzeba, że powyższe stanowisko zostało jednolicie zaakceptowane w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo: postanowienie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2861/17; 22 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 122/18; 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 582/12; 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 9/18, 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 3003/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie sprawy również wszystkie zarzuty zażalenia zmierzające do podważania stanowiska Sądu pierwszej instancji o uchybieniu terminu do wniesienia skargi pozostawały bez wpływu na wynik sprawy, skoro – jak wskazano powyżej – sama skarga z powodu braku drogi sądowoadministracyjnej była niedopuszczalna zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z tych też przyczyn stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na brak możliwości merytorycznego odniesienia się do treści samej skargi, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiadało prawo. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia