I OSK 28/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 724/13 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego postanawia: zawiesić postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 724/13, uwzględniając skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: w dniu 22 stycznia 2013 r. E. K. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w T. wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem K. K. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił E. K. prawa do tego zasiłku, z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawczynię przesłanki w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, określoną w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Niepełnosprawność małżonka w stopniu znacznym datuje się na [...] października 2011 r., a wnioskodawczyni zatrudniona była do [...] lutego 2009 r. W odwołaniu E. K. wskazała, iż spełnia kryterium dochodowe i nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymało w mocy tę decyzję. W jej uzasadnieniu wskazało, że przedmiotowe świadczenie może być przyznane osobie, która rezygnuje z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Tylko w stosunku do osoby pracującej można mówić o rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ zważył, iż wprawdzie E. K. świadczyła poprzednio usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej, lecz zaprzestała ich prowadzenia [...] lutego 2009 r., czyli jeszcze przed chorobą męża. Ponieważ wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, uznał, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wymagana przepisem art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. K. nie zgodziła się z literalną wykładnią tego przepisu dokonaną przez organy obu instancji. Podniosła, że w chwili, gdy jej mąż zachorował nie pracowała, jednak to było wynikiem wyłącznie braku możliwości znalezienia pracy. W sytuacji poważnej choroby jej męża, który wymaga całodobowej opieki, aktywne poszukiwanie i rozpoczęcie pracy stało się niemożliwe. W związku z tym nie powinna być obciążana skutkami niepozostawania w zatrudnieniu w dniu orzeczenia o niepełnosprawności męża. W ocenie skarżącej należy w sprawie uwzględnić wykładnią funkcjonalną i odwołać się do celu oraz funkcji, jaką w/w przepis ma pełnić w systemie zabezpieczenia społecznego. Dlatego domagała się uchylenia zapadłych decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, nie podzielając argumentacji skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznając wniesioną skargę za zasadną, wyraził pogląd, wedle którego prezentowana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zasługuje na akceptację. Organy przyjęły mianowicie, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest, zdaniem Sądu, nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą regułą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Stanowisko organów wypowiadających się w sprawie prowadzi natomiast do dyferencjacji sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b przywołanej ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (p. m.in. uzasadnienie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13, WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 630/13 i inne, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/). A zatem to sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – z tego powodu, że sprawują faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia pracy, po to, by następnie (nawet po krótki okresie czasu) z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Sąd I instancji podzielił tym samym stanowisko prezentowane w orzecznictwie (p. uzasadnienia wyroków WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 630/1, WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 514/13, z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 599/13, WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 312/13 i WSA w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13, publ. jw.). Konsekwencją wadliwej wykładni był także brak niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń dotyczących możliwości i chęci podjęcia przez skarżącą zatrudnienia (czy osoba rezygnująca była zdolna do pracy) oraz związku tej rezygnacji z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., zarzucając mu naruszenie następujących przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 16a ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z art. 3 ust 2 tej ustawy poprzez przyjęcie, iż przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i uznanie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, 2. art. 145 § 1 pkt lit c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy były zobowiązane do badania w drodze postępowania dowodowego okoliczności niewskazanych przez ustawę, jako przesłanek przyznania świadczenia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi E. K. oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej rozpatrujący niniejszą sprawę Sąd całkowicie pominął analizę treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i jej skutki prawne. Nie uwzględnił także nowelizacji ustawy oświadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, nie uwzględniając tym samym wykładni celowościowej. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 16a ust. 1 tej ustawy, dodanego wyżej opisaną nowelą, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których stosownie do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Tak więc w ocenie autorki skargi kasacyjnej ustawodawca dodając ten przepis świadomie wprowadził kryterium rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustalając, iż specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi dla osoby sprawującej opiekę formę ekwiwalentu za utracone zarobki. Świadczy o tym zapis ustawy przed nowelizacją zawarty w art. 17 ust. 1 ustawy dotyczący innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z którym, przysługuje ono osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność. Ocena, czy w indywidualnej sprawie dotyczącej ustalenia prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego miała miejsce faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zdefiniowanego w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy zdaniem autorki skargi kasacyjnej do kompetencji organu. W niniejszej sprawie oba organy te ustalenia poczyniły. Całkowicie bezpodstawne zatem jest wskazanie w uzasadnieniu wyroku, iż organy naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a., nie badając potencjalnej chęci zatrudnienia skarżącej. Żaden przepis ustawy nie nakłada bowiem na organy obowiązku ustalenia tej okoliczności, gdyż jednym z jasno określonych kryteriów przyznania świadczenia jest wyłącznie rezygnacja z wykonywanego zatrudnienia, a nie rezygnacja z próby i możliwości jego podjęcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli zgodności z prawem przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zakończonej zaskarżonym wyrokiem, były decyzje wydane na podstawie przepisu art. 16a ust. 1 wyżej cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Legalność tego przepisu została zakwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o jego zgodność z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji RP. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt P 1/14. Przyczyną wątpliwości Sądu były sporne zagadnienia występujące również w niniejszej sprawie, co do pominięcia wśród osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia osób, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze sprecyzowanymi w tym przepisie wskazaniami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w tej sprawie ma wpływ na wynik niniejszej sprawy, a nawet jest od niego zależny, gdyż orzeczenia tegoż Trybunału są wiążące. Okoliczność ta wypełnia przesłankę z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Takie stanowisko prezentują sądy administracyjne w aktualnym stanie faktycznym (p. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia:13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 69/14, 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 658/14). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.