I OSK 28/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P., M. P., Z. P. i U. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 436/12 w sprawie ze skargi J. P., M. P., Z. P. i U. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 436/12 oddalił skargę J. P., M. P., Z. P. i U. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Wnioskiem złożonym w dniu 8 lutego 2001 r. M. i W. P. wystąpili do Prezydenta Miasta R. o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej w roku 1985 z uwagi na fakt, iż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia, tj. na budowę osiedla domków [...] w K. W toku postępowania ustalono, że chodzi o działki określone aktualnie numerami geodezyjnymi 1117/70, 1117/71, 1117/72, 1117/73, 1117/66, 1117/67, 1117/68, 1117/69 i 1117/61 położone w R. obręb O. W dniu 20 maja 2005 r. Prezydent Miasta R. zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wzywając jednocześnie wnioskodawców do wystąpienia do sądu celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci zbadania legalności umów przeniesienia prawa własności przedmiotowych działek. Z kolei postanowieniem z dnia 6 października 2008 r. organ pierwszej instancji, rozpoznając wniosek J. P., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Na skutek wniesionego zażalenia, Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2009 r. uchylił postanowienie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż skoro strony nie zamierzają skorzystać z możliwości wystąpienia do sądu celem zbadania legalności umów cywilnoprawnych, to organ winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2009 r. organ pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia 12 października 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Wojewoda Śląski decyzją z dnia 18 lutego 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz uzupełnienia akt sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu, w dniu [...] września 2010 r. Prezydent Miasta R. wydał m.in. decyzję Nr [...], mocą której umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1117/70, 1117/71 i 1117/72 podając, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostaje w dyspozycji ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Została ona zbyta po dniu 1 stycznia 1998 r. i obecnie stanowi własność osób trzecich. Ani te osoby, ani też wnioskodawcy nie wystąpili do sądu celem zbadania legalności umów przeniesienia prawa własności. W toku postępowania zmarł W. P., a spadek po nim nabyli obecnie skarżący M. P., U. B., Z. P. i J. P., którzy wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania. W ocenie skarżących fakt, że Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomością, nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania, bowiem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina włada nieruchomością podlegającą zwrotowi. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka 1117/70, 1117/71, 1117/72. Organ wskazał, że w dniu orzekania prawo własności wskazanych wyżej działek przysługiwało osobie fizycznej – C. S. , a uprzednio podlegało już obrotowi. Zatem z uwagi na wielokrotny obrót przedmiotową nieruchomością zarówno Skarb Państwa jak i gmina utracili władanie nad nią. Wskazano, że organ nie może we własnym zakresie usunąć skutków tych umów. Organ zauważył też, że o ile Gmina P. posiada interes prawny w sprawie ewentualnego unieważnienia umowy z 1999 r., o tyle interesu tego nie posiada w zakresie pozostałych umów, których nie była stroną. Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Skarżącym przysługuje roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.), a brak możliwości jego realizacji wynika z faktu zbycia nieruchomości z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. Mimo bowiem zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w akcie o jej przejęciu, poprzedni właściciele nie zostali poinformowani o możliwości jej zwrotu. Uchybienie to nie może doprowadzić do orzeczenia o zwrocie nieruchomości, skoro ani Skarb Państwa, ani gmina nie władają nieruchomością. Strony mogą jednak dochodzić z tego tytułu roszczeń przed sądem powszechnym. W skardze na powyższą decyzję J. P., M. P., Z. P. i U. B. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu w celu doprowadzenia do odzyskania władztwa nad podlegającą zwrotowi częścią nieruchomości i dokonania jej zwrotu. Wnieśli też o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 136 i 137 u.g.n. oraz art. 97 § 1 ust. 4, art. 107 § 3, art. 12, art. 7, art. 8, art. 9, art. 35 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 304 § 2 k.p.k., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że złożony w dniu 8 lutego 2001 r. wniosek o zwrot nieruchomości, po 10 latach nie zakończył się decyzją ostateczną, co narusza art. 12 i art. 35 K.p.a. Wskazali, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. W ocenie skarżących ich uprawnienie jest gwarantowane Konstytucją i w związku z tym nie może zostać ograniczone ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji. W ocenie skarżących, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym decyzja o zwrocie stanie się wykonalna, organ winien zawiesić postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/Gl 436/12 oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.) wskazał, że bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotowa nieruchomość po jej przejęciu w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) i po dniu wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, została sprzedana osobie trzeciej, a następnie jeszcze dwukrotnie podlegała sprzedaży. Na mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. do przedmiotowej nieruchomości znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy tej ustawy w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W sprawie poza sporem pozostaje ponadto, że zbycie nieruchomości przez Gminę P. w 1999 r. nastąpiło z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., a do tego momentu nieruchomość nie została wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem. W ocenie Sądu I instancji w zaistniałej sytuacji orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli nie jest możliwe. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. jej sprzedaży (por. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III AZP 13/93, OSA 1994/10/7). W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez podmiot publicznoprawny stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie miały znaczenia dla wyniku sprawy, jakim jest orzeczenie o odmowie zwrotu. Nie jest natomiast – zdaniem Sądu I instancji – wykluczone dochodzenie przez poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych od Skarbu Państwa lub gminy na zasadach ogólnych tj. przed sądem powszechnym w celu naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia lub oddania jej w użytkowanie wieczyste. Sąd I instancji podkreślił, że z uwagi na wielokrotny obrót sporną nieruchomością, w chwili obecnej nie jest prawnie możliwe takie działanie organów, które pozwoliłoby doprowadzić do przywrócenia władania nieruchomością któremuś z podmiotów publicznoprawnych. Ponadto, Sąd I instancji podzielił pogląd, że jedynie w postępowaniu administracyjnym jest możliwe ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie tych przesłanek przed wydaniem decyzji. Prawidłowo zatem – zdaniem Sądu I instancji – organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie. Umorzenie postępowania oznaczałoby bowiem całkowite pominięcie badania przez organ merytorycznych przesłanek zwrotu nieruchomości. Natomiast organ odwoławczy w swojej decyzji dał wyraz temu, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i stała się zbędna stosownie do art. 137 u.g.n. . Wskazano, że wnioskodawcom przysługuje roszczenie o zwrot przejętej nieruchomości, w myśl art. 136 ust. 3 u.g.n., jednak brak możliwości jego realizacji wynika z faktu jej zbycia z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. W postępowaniu ustalono, że mimo zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w umowie z 1985 r., poprzedni właściciele nie zostali poinformowani o możliwości zwrotu gruntu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. P., M. P., Z. P. i U. B., reprezentowani przez adwokata W. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i art. 136 oraz 137 tej ustawy, poprzez przyjęcie, iż nastąpiły przesłanki do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo, że nieruchomość nie została użyta na cel określony w umowie o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa – KWK "Szczygłowice", a także poprzez podważenie uprawnień byłego właściciela (i jego spadkobierców) do ubiegania się o zwrot nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów każe przyjąć, iż uprawnienia poprzedniego właściciela mogą być realizowane po przeniesieniu własności nieruchomości w sposób sprzeczny z art. 136 ust. 2 u.g.n., który to przepis nakazuje w sposób bezwzględny zawiadomić byłego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel wraz z poinformowaniem go o możliwości zwrotu - którego to zawiadomienia w przypadku skarżących nie było, a mimo to zbyto nieruchomość po dniu 1 stycznia 1998 roku (tj. w dniu 8 kwietnia 1999 roku). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku zamyka im drogę do żądania zwrotu nieruchomości w przypadku, gdy Skarb Państwa bądź gmina utraciła władztwo nad nieruchomością w momencie rozpatrywania wniosku o zwrot utraconych przez nich nieruchomości. Zwrócono uwagę na wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa, bądź jednostkę samorządu terytorialnego, nie stanowi przeszkody do dochodzenia zwrotu nieruchomości, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne uznanie za taką przeszkodę wyzbycia się nieruchomości w sposób urągający zasadom określonym w art. 136 u.g.n. Wskazano, że w razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Wewnętrznie sprzeczne jest – zdaniem skarżących – stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym z jednej strony przyznaje rację skarżącym, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi, a z drugiej strony stwierdza, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe podjęcie przez organy takich działań, które pozwoliłyby doprowadzić do przywrócenia władania nieruchomością któremuś z podmiotów publicznoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał zasadność skargi kasacyjnej wyłącznie w zakresie poniesionych przez skarżących zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, przepisy te zostały właściwie zastosowane. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji odmawiającej zwrotu przedmiotowej nieruchomości Sąd I instancji zasadnie uznał, że kwestionowana przez skarżących decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości lub jej części, jeżeli – stosownie do art. 137 tej ustawy – stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Na podstawie art. 216 ust. 1 ustawy, przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości, które – tak jak w niniejszym przypadku – zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Stosownie do treści art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd nie mógł w zaskarżonym wyroku naruszyć powyżej wskazanej normy prawnej, bowiem uznał – podobnie jak i wcześniej orzekające w sprawie organy administracji publicznej – że z uwagi na zbycie nieruchomości po dniu 1 stycznia 1998 r., przepis ten w rozpatrywanej sprawie nie miał zastosowania. Podobnie także Sąd wykluczył – z uwagi na okoliczności sprawy – możliwość zastosowania art. 136 ust. 5 ustawy, skoro organ zbył nieruchomość z naruszeniem wynikającego z ustawy obowiązku, bowiem nie dokonał wcześniej zawiadomienia, o którym mowa w art. 136 ust. 2 ustawy. Jednakże, mimo, że w sprawie bezsporne jest, iż nieruchomość, której zwrotu żądają skarżący, stała się zbędna na cel wywłaszczenia stosownie do art. 137 u.g.n., to wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, że odmowa jej zwrotu nie narusza prawa jest prawidłowa. Obecny stan prawny nieruchomości wyklucza możliwość realizacji żądania skarżących, bowiem ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządowa (Gmina P.) nie władają nieruchomością. Stanowi ona własność osoby fizycznej – C. S. Nieruchomość została sprzedana przez Gminę P. aktem notarialnym z dnia 8 kwietnia 1999 r., następnie jeszcze dwukrotnie zmieniała właściciela i tylko sąd powszechny uprawniony jest do oceny ważności tych aktów notarialnych. Skoro w sprawie niniejszej – mimo niekwestionowanego przez skarżących zawieszenia postępowania postanowieniem Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2005 r., z jednoczesnym wezwaniem wnioskodawców do wystąpienia do sądu celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci zbadania legalności umów przeniesienia prawa własności przedmiotowych działek – nie doszło (z inicjatywy skarżących) do przeprowadzenia postępowań cywilnoprawnych, a nieruchomość stanowi własność osób fizycznych, to ocena, że mimo wystąpienia przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n., brak jest prawnej możliwości zwrotu tej nieruchomości, jest prawidłowa. W konsekwencji, jak wskazały organy i Sąd I instancji, zbycie przez organ nieruchomości z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. stanowić może podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym do sądu powszechnego. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, to przede wszystkim na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek przywrócenia stanu prawnego nieruchomości zapewniającego możliwość dysponowania tą nieruchomością w postępowaniu o jej zwrot. Należy jednak mieć na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie zakwestionowali zawieszenia w 2005 r. postępowania zwrotowego, z jednoczesnym wezwaniem wnioskodawców do wystąpienia do sądu powszechnego o zbadanie legalności umów cywilnoprawnych przenoszących własność nieruchomości. Skarżący nie zainicjowali takiego postępowania, którego wynik mógłby usunąć zaistniałą w sprawie przeszkodę, która uniemożliwia zwrot nieruchomości. Na obecnym etapie postępowania zarzuty służące wykazaniu nieprawidłowości wspomnianego zawieszenia postępowania nie mogą być skuteczne. Nie zasługiwał także na uwzględnienie bliżej nie sprecyzowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 8