I OSK 25/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P., M. P., Z. P. i U. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 298/12 w sprawie ze skargi J. P., M. P., Z. P. i U. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

I OSK 25/13 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 298/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. P., M. P., Z. P. i U. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Rybnika decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, zapisanej w KW nr [...], położonej w R. obręb [...]. Organ orzekający ustalił, że M. i W. P. aktem notarialnym z 20 lutego 1985 r. zbyli działkę nr [...] na rzecz Skarbu Państwa – KWK "S.". Zbycie nastąpiło zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Urbanistyki i Architektury w Katowicach z dnia [...] marca 1984 r. zatwierdzającą plan realizacyjny oraz ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji określonej jako budowa domów dla KWK "S.". Na skutek scalenia nieruchomości działka o numerze [...] weszła w obszar działki nr [...], która następnie uległa kilkakrotnym podziałom w wyniku których powstały działki o następujących numerach: [...], [...], [...], [...] (powstałe z działki nr [...]), [...], [...], [...], [...] (powstałe z podziału działki [...]) oraz [...]. Działka nr [...] stanowi własność osób fizycznych – H. i K. R., na podstawie umowy sprzedaży z dnia 5 grudnia 2002 r. Wcześniej właścicielem wskazanej działki było Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowe "U." Sp. z o.o., które nabyło tę nieruchomość na podstawie umowy sprzedaży z dnia 26 czerwca 2001 r. od Przedsiębiorstwa Handlowo – Produkcyjnego "U." Sp. z o.o., a z kolei to przedsiębiorstwo nabyło prawo własności ww. nieruchomości od Gminy P., na podstawie umowy z dnia 8 kwietnia 1999 r. O zwrot działki nr [...] wystąpili w dniu 8 lutego 2001 r. jej byli właściciele M. i W. P. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Prezydent Miasta Rybnika zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny kwestii legalności umów przenoszących własność spornych nieruchomości, jednocześnie M. i W. P. zostali wezwani do wystąpienia do sądu celem rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia wstępnego. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Rybnika z dnia [...] maja 2005 r. W dniu 17 września 2007 roku zmarł W. P., a jego spadkobiercami zostali M. P., U. B., Z. P. oraz J. B. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Rybnika podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot nieruchomości w tym między innymi działki nr [...]. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji uzupełnił akta sprawy o decyzję Prezydenta Miasta Rybnika z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o podziale nieruchomości. Organ ostateczne ustalił, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość nr [...] stanowiła w dacie złożenia tego wniosku i stanowi nadal własność prywatną, której zbycie nastąpiło po dniu 1 stycznia 1998 r. W związku z tym, że zwrot nieruchomości może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego organ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot objętej wnioskiem nieruchomości. J. P., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. P., U. B. oraz Z. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia. Podniesiono, że okoliczność iż skarżący nie władają nieruchomością nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania. W ocenie odwołujących to na organie administracji spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub Gmina włada nieruchomością podlegająca zwrotowi. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W motywach wskazał, że wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Górniczej Spółdzielni Mieszkaniowej przy KWK "S.". Ustanowione prawo wygasło przed dniem wejścia w życia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. Umową z dnia 26 lutego 1997 r. wskazana Spółdzielnia darowała Gminie P. prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Organ II Instancji powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 października 1999 r. OPK 26/99 wskazał, że przepis art. 229 u.g.n. znajduje zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwał w dniu jej wejścia w życie. Ponadto za osobę trzecią, o której mowa w ww. przepisie nie można uznać gminy, która nabyła prawo własności nieruchomości w drodze komunalizacji. W przedmiotowej sprawie wskazany przepis nie ma zastosowania, co nie przesądza o możliwości zwrotu przejętego gruntu. W praktyce taki zwrot oznacza przywrócenie stosunków własnościowych do stanu prawnego sprzed daty wywłaszczenia nieruchomości. Zwrot jest możliwy w sytuacji, gdy zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki prawne tj. gdy nieruchomość stanie się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. oraz gdy aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nawet gdyby stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste. W ocenie organu taka decyzja nie dałaby się pogodzić z istniejącym stanem prawnym, a przede wszystkim byłaby ona niewykonalna. Organ podkreślił, że w dniu orzekania prawo własności nieruchomości przysługuje osobom fizycznym – H. i K. R. Zarówno Skarb Państwa jak i Gmina P. utracili władanie nad nieruchomością, co stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie. Wskazano, że poprzednio działka ta podlegała kilkakrotnemu obrotowi, a jej zbycia dokonywano w drodze umów zawieranych w formie aktu notarialnego. Dodatkowo podniesiono, że o ile Gmina P. posiada interes prawny w sprawie ewentualnego unieważnienia umowy z dnia 8 kwietnia 1999 r. zawartej z Przedsiębiorstwem Handlowo Produkcyjnym "U." Sp. z o.o., to interesu takiego nie posiada już w zakresie pozostałych umów tj. umowy z dnia 26 czerwca 2001 r. oraz z dnia 5 grudnia 2002 r. zawartych pomiędzy podmiotami prywatnymi. Organ odwoławczy zgodził się z opinią, iż to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia nieruchomości do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina włada nieruchomością podlegająca zwrotowi, jednak możliwość taka istnieje jedynie w przypadku, gdy organ może usunąć akty rozporządzenia gruntem mocą własnych orzeczeń, co w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe. Organ odwoławczy zaznaczył, że błędne jest uzasadnienie prawne decyzji organu I instancji. W sprawie nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. Wnioskodawcom przysługuje roszczenie o zwrot przejętej nieruchomości, a brak jego realizacji wynika z faktu zbycia nieruchomości z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. W sprawie, mimo zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w akcie o jej przejęciu, poprzedni właściciele nie zostali poinformowani o możliwości zwrotu gruntu, w związku z czym mogą oni dochodzić roszczeń z tego tytułu przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P., M. P., U. B. oraz Z. P. wnieśli o uchylenie ww. decyzji Wojewody Śląskiego w części, w której Wojewoda orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że w sprawie pozostaje poza sporem, że zbycie nieruchomości przez Gminę P. w 1999 r. nastąpiło z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., a do tego momentu nieruchomość nie została wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem. W ocenie Sądu I instancji w zaistniałej sytuacji orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli nie jest jednak możliwe. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. jej sprzedaży. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez podmiot publicznoprawny stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie miały znaczenia dla wyniku sprawy, jakim jest orzeczenie o odmowie zwrotu. Nie jest natomiast wykluczone dochodzenie przez poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych od Skarbu Państwa lub gminy na zasadach ogólnych tj. przed sądem powszechnym w celu naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia lub oddania jej w użytkowanie wieczyste. Na gruncie przepisów u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji określonej w art. 136 ust. 3 tej ustawy wygasa względnie nie przysługuje jedynie w okolicznościach wymienionych w art. 136 ust. 5 i w art. 229 u.g.n. W rozpatrywanej sprawie te przypadki nie miały miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Jednakże zarówno Skarb Państwa, jak i gmina doprowadzić do takiego stanu mogą wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na wielokrotny obrót sporną nieruchomością, nie jest w chwili obecnej prawnie możliwe takie działanie organów, które pozwoliłoby doprowadzić do przywrócenia władania nieruchomością któremuś z podmiotów publicznoprawnych. Skład orzekający podzielił pogląd, że jedynie w postępowaniu administracyjnym jest możliwe ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie tych przesłanek przed wydaniem decyzji. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie. Umorzenie postępowania oznaczałoby bowiem całkowite pominięcie badania przez organ merytorycznych przesłanek zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy, jakkolwiek nie zupełnie wprost, to jednak w sposób nie budzący wątpliwości dał w swojej decyzji wyraz temu, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W szczególności organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wnioskodawcom przysługuje roszczenie o zwrot przejętej nieruchomości, a brak możliwości jego realizacji wynika z faktu jej zbycia z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. W postępowaniu ustalono, że mimo zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w umowie z 1985 r., poprzedni właściciele nie zostali poinformowani o możliwości zwrotu gruntu. W ocenie Sądu tak poczynione ustalenia przesądzają o zaistnieniu przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n., a tym samym organ odwoławczy zrealizował swój obowiązek w tym zakresie. Nie znajduje zatem uzasadnienia sformułowany przez skarżącego na rozprawie zarzut, że organy nie rozstrzygnęły kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. To ustalenie z naprowadzonych wyżej powodów nie mogło w niniejszej sprawie doprowadzić do fizycznego zwrotu nieruchomości. Otwiera jednak skarżącym drogę do ewentualnego dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym, o czym już wyżej była mowa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawia się pogląd o możliwości, a nawet obowiązku zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia legalności czynności prawnych, na podstawie których dokonano rozporządzenia tą nieruchomością. W kontrolowanej sprawie organy wywiązały się z tego obowiązku. Właśnie w tym celu wydane zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania. Postępowanie było zawieszone przez okres 4 lat, jednakże w tym czasie nie zostało zainicjowane żadne postępowanie mające na celu zbadanie legalności zawartych umów. Zasadnie też organy zauważają, że same nie miały legitymacji do zainicjowania takich postępowań. Nie miały też środków prawnych pozwalających na przymuszenie osób trzecich do podjęcia działań w tym kierunku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. P., M. P., Z. P. i U. B., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 136 oraz 137 u.g.n. - poprzez przyjęcie, iż nastąpiły przesłanki do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo, iż nieruchomość nie została użyta na cel określony w umowie o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa - KWK "S.", a także poprzez podważenie uprawnień byłego właściciela (i jego spadkobierców) do ubiegania się o zwrot nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów każe przyjąć, iż uprawnienia poprzedniego właściciela mogą być realizowane po przeniesieniu własności nieruchomości w sposób sprzeczny z art. 136 ust. 2 u.g.n., który to przepis nakazuje w sposób bezwzględny zawiadomić byłego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel wraz z poinformowaniem go o możliwości zwrotu - którego to zawiadomienia w przypadku skarżących nie było, a mimo to zbyto nieruchomość po dniu 1 stycznia 1998 r. (tj. w dniu 8 kwietnia 1999 r.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Ponadto skoro na organie spoczywa obowiązek wykonania wszelkich czynności w celu doprowadzenia do stanu, w którym na powrót Skarb Państwa bądź gmina będą władali nieruchomością podlegającą zwrotowi, to nie powinny istnieć w tym zakresie żadne ograniczenia. Organ nie powinien tłumaczyć się faktem dalszej odsprzedaży przedmiotowych nieruchomości. Nie bez powodu ustawodawca nakazuje aby stroną postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej były obok wnioskodawcy bądź wnioskodawców wszystkie inne osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Nie należy zapominać o fakcie, że Gmina P. zgodnie z twierdzeniami Wojewody Śląskiego zawartymi w zaskarżonej decyzji ma interes prawny w sprawie unieważnienia umowy z dnia 8 kwietnia 1999 r. Rep. A nr [...]. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniami jakoby Gmina P. nie posiadała interesu prawnego w stosunku do pozostałych umów sprzedaży skoro decydują one o jej prawach i obowiązkach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył przepisów prawa materialnego wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 136 i art.137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r Nr 261 poz.2603 ze zm.) zwanej dalej ugn oraz art.21 Konstytucji RP w zw. z art. 229 ugn przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów są nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował legalność postępowania organów administracji w zakresie zwrotu ,wywłaszczonej nieruchomości. Materialnoprawną podstawą takiego postępowania jest art. 136 ust. 3 ugn. Przepis ten stanowi generalną zasadę, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Organy prawidłowo przyjęły, co w zaskarżonym wyroku podtrzymał wojewódzki sąd administracyjny, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości oraz, że w sprawie nie ma zastosowania art. 229 ustawy, gdyż do ustanowienia wieczystego użytkowania w formie aktu notarialnego na rzecz U. sp. z o.o. doszło po wejściu w życie ugn. Także zarówno organy jak i sąd zasadnie wskazały, że w sprawie nie zaszły przesłanki przewidziane w art. 136 ust.5 ugn, bowiem organ z naruszeniem prawa nie poinformował zainteresowanych o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mimo to w tak ustalonym, i pozostającym poza sporem stanie faktycznym, brak jest podstaw prawnych do zwrotu niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomość. Wynika to z faktu utraty przez Skarb Państwa oraz jednostkę samorządową tj. gminę P. władztwa nad działką [...], gdyż nieruchomość ta stała się kilkakrotnie przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Obecnie stanowi własność H. i K. małżonków R. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 229 ugn stwierdzić należy, że nie może on odnieść zamierzonego skutku na tym etapie postępowania. Zarzut ten mógł okazać się skuteczny na etapie zawieszenia postępowania. Jednak wówczas skarżący nie kwestionowali postanowienia z dnia [...] maja 2005r. Prezydenta Miasta Rybnika o zawieszeniu postępowania i nie podnosili, że to przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi co zasadnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na bogate w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.