I OSK 2795/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I.C. i Z.C., Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo A oraz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1325/22 w sprawie ze skarg I.C. i Z.C., Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie, Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo A oraz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2022 r., nr DN.rn.625.18.2022 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1325/22, po rozpoznaniu sprawy ze skarg I.C., Z.C., Polskich Kolei Państwowych S. A. w Warszawie, Skarbu Państwa PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo A i Skarbu Państwa PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo B na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 kwietnia 2022 r. nr DN.rn.625.18.2022 w przedmiocie reformy rolnej oddalił skargi. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły I.C. i Z.C., Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo A oraz Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. W skardze kasacyjnej I.C. i Z.C., skarżące kasacyjnie zarzuciły Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sądu istotne są okoliczność prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu, a które to naruszenie przejawiało się w oparciu wyroku na nieobowiązujących aktach prawnych w postaci Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1944 nr 4 poz. 17, dalej jako: Dekret o reformie rolnej), dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15, poz. 82, dalej jako: Dekret o lasach), oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 w sprawie wykonania dekretu PKWN (Dz.U. 1945 nr 10 poz. 51, dalej jako: Rozporządzenie), 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez błędne przedstawienie zarzutów Skarżących jako niedotyczących meritum sprawy, i w istocie nakierowanych na zakwestionowanie decyzji Starosty W. z 9 stycznia 2018 roku oraz decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 6 marca 2018, wydanych w innym postępowaniu, podczas gdy w istocie zarzut formułowane samodzielnie przez Skarżące miały na celu wykazanie niekonstytucyjności przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu o reformie rolnej, Dekretu o lasach i Rozporządzenia, przez co WSA w Warszawie zaniechał rozpoznania zarzutów skargi, co istotnie wpłynęło na treść orzeczenia w sprawie. 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem: - art. 2, art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji działań organów administracji publicznej prowadzących do usankcjonowania nacjonalizacji/ wywłaszczenia (bez istnienia do tego podstawy prawnej) w stosunku do nieruchomości, których posiadanie bezprawnie zostało odebrane poprzednikom prawnym skarżących, co stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami: państwa prawa, praworządności, nadrzędności norm konstytucyjnych, ochrony własności i prawa dziedziczenia, równości wobec prawa, prawa do odszkodowania za bezprawne działanie organów państwa, - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oparcie się przez organy administracji na niemiarodajnych dokumentach i informacjach, pomimo że upływ czasu i brak wiarygodności informacji umieszczonych w tzw. protokołach przejęcia nie pozwala na ustalenie ze stuprocentową pewnością, jaki był w rzeczywistości obszar przejmowanych nieruchomości oraz czy miały one charakter nieruchomości ziemskich. Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie ww. wyroku w całości przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania procesowego, od organu na rzecz skarżącego wg norm przepisanych. Wyrok zaskarżono w całości. Skargi kasacyjne złożone przez Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo A oraz Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B są jednobrzmiące z tej przyczyny zostaną przytoczone łącznie. W skargach kasacyjnych tych podmiotów, skarżące kasacyjnie Nadleśnictwa zarzuciły wydanie wyroku z naruszeniem a) przepisów postępowania, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945 r., nr 10, poz. 51, dalej rozporządzenie z 1945 r.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd I instancji, że w niniejszej sprawie istniała podstawa prawna do wydania decyzji, że nieruchomości leśne, o których mowa w niniejszej sprawie nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz.U. 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm., dalej: dekret PKWN), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, b) przepisów prawa materialnego, art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że na tej podstawie prawnej dopuszczalne było wydanie decyzji, że wymienione w podaniu nieruchomości leśne nie podpadały pod działanie reformy rolnej. [pic] Skarżące kasacyjnie Nadleśnictwa wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, jednocześnie oświadczyły, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W oparciu o art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Co istotne, w skardze kasacyjnej należy też wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu. Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna I.C. i Z.C. w znacznej mierze ich nie spełnia z uwagi na brak uzasadnienia znacznej części zarzutów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczono się do przedstawienia rozważań dotyczących dwóch kwestii: po pierwsze, oparciu wyroku na nieobowiązujących aktach prawnych - Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1944 nr 4 poz. 17), dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15, poz. 82), oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 w sprawie wykonania dekretu PKWN (Dz.U. 1945 nr 10 poz. 51); po drugie, niezgodności z Konstytucją RP samego aktu wywłaszczenia. Zarzuty w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. Autor skargi kasacyjnej pominął wiążącą również ten skład orzekający uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2011 r. sygn. I OPS 3/10. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "§ 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17 ze zm.), art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że "(4.2.2.) W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w dniu 1 marca 1945 r. na ziemiach polskich obowiązywały "podstawowe założenia" Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921r. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OPS 2/07; por. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02). Do "podstawowych założeń" Konstytucji Marcowej obowiązujących w Polsce w latach czterdziestych XX w. należały reguły określające stosunki pomiędzy parlamentem i rządem (zob. K. Działocha, J. Trzciński, Zagadnienie obowiązywania Konstytucji Marcowej w Polsce Ludowej 1944–1952, Ossolineum 1977, s. 144), w tym zasady stanowienia aktów wykonawczych do ustaw (por. P. Florjanowicz-Błachut, M. Wiącek, Glosa do uchwały NSA z dnia 5 listopada 2007, "Państwo i Prawo" 2009, nr 3, s. 140). Zasady te, dopuszczające wydawanie rozporządzeń z upoważnienia ustaw i celem ich wykonania (zob. art. 3 zdanie piąte i art. 44 zdanie drugie i trzecie Konstytucji Marcowej), z pewnością nie były tak dalece restrykcyjne, jak ma to miejsce obecnie, na gruncie art. 92 Konstytucji RP z 1997 r. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CKN 1492/00). Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 15 sierpnia 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz.U. Nr 1, poz. 3) PKWN został upoważniony do wydawania dekretów z mocą ustawy co do zasady "we wszystkich sprawach, dla których unormowania przewidziana jest przez Konstytucję z 1921 r. forma ustawy". W konsekwencji, możliwe było zamieszczanie w dekretach PKWN upoważnień do wydawania aktów wykonawczych. Przepis art. 20 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej był zatem dopuszczalną wówczas formą upoważnienia do wydania rozporządzenia. 4.2.3. Powstaje natomiast pytanie, czy dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w tym również jego art. 20, jest w dalszym ciągu obowiązującym aktem prawnym. W przeciwnym razie trudno byłoby mówić o obowiązywaniu rozporządzenia wydanego w oparciu o upoważnienie zawarte w przepisie art. 20 omawianego dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej doszło do jednorazowego "skonsumowania" skutków prawnorzeczowych art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu (zob. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt SK 5/01 i z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt SK 4/03). Jednakże jednocześnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zauważyć różnicę istniejącą pomiędzy jednorazowym "skonsumowaniem" się przepisu, a utratą przez ten przepis mocy obowiązującej. Przepis może być tak skonstruowany, że znajduje zastosowanie tylko do sytuacji istniejących w chwili jego wydania, zaś nie będzie się odnosił do sytuacji jakie będą kształtowały się po jego wydaniu. Taka konstrukcja oznacza, że zakres działania przepisu jest ograniczony w czasie, co nie jest tożsame z jego mocą obowiązującą w systemie prawa. Ograniczenie działania przepisu w czasie oznacza, że znajduje on zastosowanie do sytuacji istniejących w chwili jego wydania (wejścia w życie), jednakże nie oznacza tym samym, że po upływie tego czasu przepis ten nie pozostaje w systemie prawa jako podstawa prawna utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych. Badanie bowiem, czy określony przepis wywołał przewidziany w nim skutek prawny musi zawierać ocenę, czy znajdował on zastosowanie do określonej sytuacji, co stanowi proces stosowania przepisu. Orzekanie o sytuacjach z przeszłości pociąga za sobą konieczność stosowania "skonsumowanego" przepisu. Należy mieć na względzie, że zgodnie z obowiązującą w systemie prawnym ogólną zasadą tempus regit actum skutki prawne zdarzenia prawnego podlegają ocenie w świetle norm prawnych obowiązujących w chwili zajścia zdarzenia prawnego. Dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej był aktem "jednorazowym", gdyż jego zastosowanie wyczerpało się na rewizji stosunków własnościowych istniejących w momencie jego wydania (wejścia w życie). Dekret ten nie znajdował zaś zastosowania do sytuacji formujących się w okresie późniejszym, a więc już po jego wejściu w życie. Jednakże nie zmienia to faktu, że w wyniku zastosowania przepisów dekretu ukształtowały się różnego rodzaju stosunki prawne, a co więcej do dnia dzisiejszego pojawiają się na tym tle spory, przede wszystkim dotyczące podlegania określonej nieruchomości pod działanie dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, zgodnie z którym "Mimo to, że ani dekret, ani rozporządzenie z 1945 r. nie zostały nigdy formalnie uchylone, z zakresu zastosowania tych aktów wynikały ramy czasowe ich obowiązywania" (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08). Trybunał Konstytucyjny przyjął, że cezurę dla reformy rolnej stanowił rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uwzględnić, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem, nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Zatem dekret nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. /.../ 4.2.9. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – jako że nie został nigdy derogowany przez prawodawcę – nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. /.../ 4.5. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie został dotychczas derogowany przez prawodawcę. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. 4.5.1. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych./.../ 4.6. Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie utracił mocy obowiązującej." W konkluzji uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Z wszystkich przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej." Tym samym zarzut skargi kasacyjnej mający oparcie w art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. nie jest zasadny. Sąd I instancji nie uchybił również art. 141 § 4 p.p.s.a.. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można skutecznie wytknąć motywom wyroku II SA/Gd 47/19. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). WSA odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów, dlatego nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.. Zarzut ten nie został prawidłowo uzasadniony. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny słuszności czy też celowości aktów o randze ustawy. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do badania zgodności ustaw z Konstytucją RP. Orzekanie w tym zakresie wykracza poza ramy sądowej kontroli administracji wyznaczonej w art. 3 § 1 p.p.s.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały uzasadnione i z tej przyczyny ich ocena została pominięta. Przechodząc do oceny zarzutów skarg kasacyjnych obu Nadleśnictw, dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r., nr 10, poz. 51) w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zauważyć trzeba, że rozporządzenie przewidywało możliwość złożenia przez stronę zainteresowaną wniosku o wyłączenie nieruchomości spod działania dekretu o reformie rolnej. Zgodnie z powołanym wyżej § 5 tego rozporządzenia, orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należało do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, od decyzji których służyło stronom prawo odwołania do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Oznacza to, że wniosek o ustalenie czy nieruchomość lub jej część podpadała lub nie pod przepisy dekretu o reformie rolnej, rozpoznawany był w postępowaniu administracyjnym, a rozstrzygnięcie zapadało w formie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. OPS 2/06 i następnie w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 (obie uchwały dostępne są na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.) stwierdził, że "przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)". Takiej instytucji prawnej nie przewidywał dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82) ani też rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 4, poz. 16). Zatem tylko do oceny czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej właściwy jest organ administracji oraz sądy administracyjne. Natomiast kwestię zasadności przejęcia lasów w trybie powołanego wyżej dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, mogą, jak trafnie zauważyli skarżący kasacyjnie, badać wyłącznie sądy powszechne. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 kwietnia 1994 r. III CZP 50/94 (OSN nr 11, poz. 212) oraz w uchwale z dnia 27 kwietnia 1994 r. III CZP 54/94 (OSN nr 11, poz. 215) wyjaśnił, że skoro dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na rzecz Skarbu Państwa został uchylony na podstawie art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321) i nie ma przepisu, który by przewidywał właściwość organów administracji do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych na podstawie tego uchylonego już obecnie dekretu, to spory takie mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Uzupełniająco wyjaśnić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż pojęcie "nieruchomość ziemska" użyte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczyło tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej (por. uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 - OTK 1990, nr 1, poz. 26; oraz wyrok Sąd Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt II CK 653/04 - OSNC 2006, nr 3, poz. 56). Natomiast nieruchomości leśne, nieprzeznaczone do produkcji rolnej, stanowiące część nieruchomości ziemskiej, mogły być wyłączone spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, o ile przekraczały 25 ha, albowiem przechodziły ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. W rozpoznanej sprawie poza sporem jest, że majątek ziemski [...] i i [...]został znacjonalizowany na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Ustalenia te, udokumentowane w postępowaniu administracyjnym nie są kwestionowane przez autora skargi kasacyjnej. Strona skarżąca nie kwestionowała też ustaleń organów, potwierdzonych przez Sąd I instancji, iż w skład tych majątków wchodziło odpowiednio [...] ha i [...] ha lasu. Grunty te stanowiły obszary niezależne funkcjonalnie od gospodarstwa rolnego. Skoro ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby sporne lasy nie zostały potraktowane w 1946 r., jako nieobjęte dekretem o reformie rolnej, to zasadne było w tym przypadku stanowisko, że przedmiotowe parcele leśne nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia tej kwestii przez organy administracji publicznej. Sąd I instancji słusznie zatem zauważył, iż brak było konieczności umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Należy też podkreślić, iż sąd administracyjny nie może swoimi orzeczeniami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Granice tej sprawy administracyjnej, w tym przypadku sprawy o niepodpadanie lasów pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492 ze zm.). Jak wskazano wyżej ocena czy i w jakim zakresie lasy i grunty leśne przeszły na własność Skarbu Państwa nie należy do organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych, ale do sądów powszechnych. Czym innym natomiast jest rozstrzygnięcie o tym, że określone lasy nie podlegały przejęciu na własność Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1563/07 oraz z 3 października 2018 r. o sygn. I OSK 2938/16 – dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.). Z tych też przyczyn zarzuty dotyczące naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zarzut lit. a) oraz zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy (zarzut li. c) nie zasługiwały na uwzględnienie. Dodatkowo wskazać należy, iż niesprecyzowany jest zarzut naruszenia ww. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w zakresie jego powiązania z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ostatni z tych przepisów stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnił w jaki sposób Sąd I instancji czy też organy administracji naruszyły ww. przepis. Jak wskazano wcześniej rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Por. wyrok NSA z 10 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 380/22 zapadły w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. Decyzja wydana na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o reformie rolnej w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie narusza statusu lasów wynikającego z Dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie były zasadne i – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. [pic]