I OSK 279/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 445/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2019 r. nr DAP-WN-727-96/2018/BŁ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 445/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2019 r. nr DAP-WN-727-96/2018/BŁ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 1 października 2018 r. 1) stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Pilskiego z dnia 2 grudnia 1991 r., nr G.IV.7224/V-3183/91, stwierdzającej nabycie przez Gminę Białośliwie nieodpłatnie, z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Miasteczko Krajeńskie, uregulowanej w księdze wieczystej [...] PBN Wyrzysk jako działka nr [...] o pow. 800 m2, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 65, stanowiącej integralną część tej decyzji - w części dotyczącej działek: nr [...] oraz nr [...]; 2) stwierdzającą, że decyzja Wojewody Pilskiego z dnia 2 grudnia 1991 r., nr G.IV.7224/V-3183/91, stwierdzająca nabycie przez Gminę Białośliwie nieodpłatnie, z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Miasteczko Krajeńskie, uregulowanej w księdze wieczystej [...] PBN Wyrzysk jako działka nr [...] o pow. 800 m2 (obecnie działki nr: [...],[...],[...]), zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 65, stanowiącej integralną część tej decyzji - w części dotyczącej działki nr [...] - została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody Pilskiego z dnia 2 grudnia 1991 r. był art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z brzmienia art. 5 ust. 1 jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Stronami postępowania komunalizacyjnego (a w konsekwencji również postępowania nadzorczego) są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. Kontrolowaną decyzją komunalizacyjną Wojewody Pilskiego z dnia 2 grudnia 1991 r. skomunalizowano nieruchomość oznaczoną jako działka [...], która aktualnie odpowiada działkom nr: [...],[...] oraz [...]. W ocenie Ministra z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] (uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]) na podstawie orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 22 maja 1962 r., nr OA2-UM-2-81, w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: Młyn Motorowy - [...] w Miasteczku Krajeńskim pow. Wyrzysk. Wcześniej Minister Przemysłu Drobnego i Rzemiosła zarządzeniem z dnia 30 listopada 1953 r., nr OA3-B-06-1523, ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem: Młyn Motorowy wł. [...] dzierż. [...] w Miasteczku Krajeńskim pow. Wyrzysk. Przy czym oba ww. akty były i przedmiotem postępowań nadzorczych. W ich wyniku Minister Gospodarki decyzją z dnia 27 maja 2009 r. stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 30 listopada 1953 r. Natomiast decyzją z dnia 12 sierpnia 2014 r., Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 22 maja 1962 r., nr OA2- UM-2-81, w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: Młyn Motorowy - [...] w Miasteczku Krajeńskim pow. Wyrzysk. Organ nadzoru zaznaczył, że stwierdzenie nieważności ostatecznego orzeczenia wywołuje skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu, następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Powyższe prowadzi do wniosku, że Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., a jedynie posługiwał się wadliwym tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła mienie osób fizycznych, a tym samym nie podlegała komunalizacji w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z akt sprawy wynika także, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wyrzysku decyzją z dnia 12 września 1973 r., nr GKM-GT-211/132/73, przekazało w użytkowanie Gminnej Spółdzielni ''Samopomoc Chłopska" w Miasteczku Krajeńskim ww. działkę nr [...] o powierzchni 800 m2 zabudowaną młynem gospodarczym. Następnie umową zamiany z dnia 3 lutego 2000 r., zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A numer 924/2000, własność działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) została przeniesiona na rzecz Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w Białośliwiu w likwidacji, a następnie umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 24 marca 2000 r. Rep. A Numer 1073/2000 sprzedano działkę [...] osobie fizycznej. Powyższa okoliczność wypełnia przesłankę określoną w art 156 § 2 kpa - tj. zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych - w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Dlatego też Minister nie stwierdził w tym zakresie nieważności decyzji, a ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja Wojewody Pilskiego z dnia 2 grudnia 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję w części, tj. w zakresie, w jakim organ utrzymał w mocy punkt 1 własnej decyzji z dnia 1 października 2018 r., złożył [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym wspomnianym orzeczeniem z 1991 r. rażąco naruszono prawo, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie zauważył, iż w stosunku do części ww. orzeczenia obejmującego teren obecnej działki nr [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Dlatego też zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z dnia 14 stycznia 2019 r. zasadnie utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 1 października 2018 r., stwierdzającą nieważność orzeczenia komunalizacyjnego w części dotyczącej aktualnych działek nr [...] i nr [...], a w części dotyczącej obecnej działki nr [...] stwierdził wydanie ww. orzeczenia z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż skarżący wykazał, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, w sytuacji, w której zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 156 § 2 kpa uzasadniające stwierdzenie, iż decyzja Wojewody Pilskiego z dnia 2 grudnia 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa; - art. 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zachodziły przesłanki uzasadniające stwierdzenie, iż decyzja Wojewody Pilskiego z dnia 2 grudnia 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022r. sygn. akt II OSK 1149/19, 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, 19 stycznia 2024r. sygn. akt. I OSK 1828/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282). Podkreślić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156–158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją (por. W. Chróścielewski, Weryfikacja ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 260–268). Istota sprawy sprowadza się do oceny czy w sprawie zasadnie stwierdzono, a następnie zaakceptowano nieważność orzeczenia komunalizacyjnego. Mając na uwadze przesłanki komunalizacji nieruchomości, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, kluczową kwestią jest ustalenie czyją własnością była nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], w zakresie obecnych działek [...] i [...], według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. Z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej wynika bowiem jednoznacznie, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową i należące do wymienionych w tym przepisie jednostek. Komunalizacja dotyczy więc tylko mienia publicznego, następuje w niej bowiem tylko przejście tytułu własności ze Skarbu Państwa na rzecz samorządu terytorialnego. W sytuacji, gdy mienie takie nie spełnia powyższych kryteriów, decyzja przekazująca własność tego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w sposób oczywisty jest sprzeczna z normą zawartą w omawianym przepisie. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473). Z akt sprawy wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem ww. działki nr [...] na podstawie orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 22 maja 1962 r., w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: Młyn Motorowy - [...] w Miasteczku Krajeńskim pow. Wyrzysk. Uprzednio Minister Przemysłu Drobnego i Rzemiosła orzeczeniem z dnia 30 listopada 1953 r., ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem: Młyn Motorowy wł. [...] dzierż. [...] w Miasteczku Krajeńskim pow. Wyrzysk. Przy czym oba ww. akty były przedmiotem postępowań nadzorczych. W ich wyniku Minister Gospodarki decyzją z dnia 27 maja 2009 r. stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 30 listopada 1953 r. Natomiast decyzją z dnia 12 sierpnia 2014 r., Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 22 maja 1962 r., w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: Młyn Motorowy - [...] w Miasteczku Krajeńskim pow. Wyrzysk. Koncepcja nieważności decyzji opiera się na założeniu, iż decyzje nieważne nie wywołują skutku prawnego od momentu ich wydania. Jak słusznie zatem zauważył w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, stwierdzenie nieważności ostatecznego orzeczenia wywołuje skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje zatem przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono (por. zob. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918). Wobec tego, w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało, co prawidłowo uczynił organy i Sąd I instancji, że Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu jej komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., a jedynie posługiwał się wadliwym tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości. Działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła bowiem mienie osób fizycznych i tym samym nie podlegała komunalizacji w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Wobec tego, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził zasadność oceny dokonanej przez organ nadzoru który uznał, że przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej Wojewody Pilskiego z dnia 2 grudnia 1991 r. doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia tego przepisu. Skoro bowiem grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r., to nie mógł być przedmiotem komunalizacji. Kolejno, odmówić słuszności należy także zrzutowi naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., w którym ustawodawca zobowiązuje do oceny decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, czyli czy wystąpiły w sprawie okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Analizując poszczególne kroki jakie następowały w sprawie omawianych działek wskazać trzeba, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wyrzysku decyzją z dnia 12 września 1973 r., przekazało w użytkowanie Gminnej Spółdzielni ''Samopomoc Chłopska" w Miasteczku Krajeńskim ww. działkę nr [...] o powierzchni 800 m2 zabudowaną młynem gospodarczym. Następnie umową zamiany z dnia 3 lutego 2000 r., zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A numer 924/2000, własność działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) została przeniesiona na rzecz Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w Białośliwiu w likwidacji, a następnie umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 24 marca 2000 r. Rep. A Numer 1073/2000 sprzedano działkę [...] osobie fizycznej – [...]. W świetle opisanych sytuacji w zakresie działki nr [...] zaistniały nieodwracalne skutki prawne w myśl art. 156 § 2 kpa. Dlatego też w odniesieniu do tej działki organ nadzoru nie mógł stwierdzić nieważności decyzji komunalizacyjnej i prawidłowo ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja Wojewody Pilskiego z dnia 2 grudnia 1991 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, odwrócenie skutków prawnych tak daleko idących zmian w prawie własności nieruchomości osoby fizycznej nie są bowiem możliwe. O zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., można mówić w sytuacji, gdy nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. (vide wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r. I OSK 2008/21, LEX nr 3436988). Z wywołaniem nieodwracalnego skutku prawnego będziemy mieli do czynienia w wypadku, gdy wykonanie decyzji wywoła takiego rodzaju stan prawny lub stan faktyczny w rzeczywistości społecznej, że nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Kiedy będziemy mieli do czynienia z takim stanem, zależy to od następstwa prawnego wykonania decyzji. (vide: B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993/5/104). W stosunku natomiast do części powołanego orzeczenia obejmującego teren obecnych działek nr [...] i [...] Minister słusznie nie stwierdził zajścia nieodwracalnych skutków prawnych. Nieruchomości te stanowią bowiem własność Gminy Miasteczko Krajeńskie, przekazane jej protokołem z dnia 12 marca 1992 r. przez Gminę Białośliwie, na rzecz której nastąpiła komunalizacja na podstawie decyzji Wojewody Pilskiego z dnia 2 grudnia 1991 r., a zatem możliwe jest przywrócenie poprzedniego stanu prawnego w drodze postępowania administracyjnego. Z powyższego jednocześnie wynika, że organ poddał analizie kompletny materiał dowodowy, zaś Sąd I instancji wskutek nie znalezienia wad w przeprowadzonym postępowaniu zasadnie ocenę organu odwoławczego zaaprobował. Tym samym nie można się zgodzić również z zarzutem naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dla wyjaśniania przypomnieć wypada, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest nowym postępowaniem, w którym organ od nowa zbiera i gromadzi materiał dowodowy, a jedynie kompletuje już istniejący i w oparciu o istniejące dokumenty ocenia zaistnienie przesłanek nieważnościowych w kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji. Postępowanie nadzorcze jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i organ dokonujący kontroli bada jedynie czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja nie jest obarczona jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Rozpoznając taką sprawę organy, a kolejno sąd administracyjny nie rozpoznają sprawy merytorycznie, co oznacza, że punktem odniesienia czynią jedynie przesłanki określone w powyższym przepisie. Nie jest to postępowanie prowadzone od nowa, gdyż to nadzwyczajne postępowanie ma ograniczony zakres i z pewnością nie mieści się w nim badanie okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji, gdyż kontrola w tym zakresie jest dopuszczalna wyłącznie w toku zwykłej kontroli instancyjnej. Reasumując, za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi z tego względu, że Sąd wojewódzki przepisu tego nie stosował. Przypomnieć należy, że podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi – gdyby nawet została wyraźnie wyartykułowana przez stronę skarżącą kasacyjnie – nie mogłaby więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu odnośnej normy (przepisu) p.p.s.a. Argumentację w tym przypadku należało powiązać tylko z tym przepisem, który Sąd I instancji zastosował, czyli art. 151 p.p.s.a., zarzucając jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego czy też naruszeniem prawa materialnego. Innymi słowy należało zwalczać to co w istocie Sąd I instancji orzekł, czyli oddalenie skargi, a nie to czego ewentualnie nie uczynił, czyli nie uchylił bądź nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji, mimo że powinien był to uczynić zdaniem strony skarżącej. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.