I OSK 2786/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1705/15 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 1705/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], Prezydent [...] - działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 149, ze zm.) dalej: "u.p.z.r.p." oraz art. 104 k.p.a. - uznał D. M. za osobę bezrobotną z dniem 9 lipca 2015 r. i jednocześnie odmówił mu przyznania prawa do zasiłku. Uzasadniając stanowisko, Prezydent [...] podał, że wnioskodawca - w dniu rejestracji - spełniał wprawdzie warunki do uznania go za osobę bezrobotną, ale suma okresów, o których mowa w art. 71 ust.1 i 2 u.p.z.r.p., przypadających w okresie 18 miesięcy, poprzedzających dzień rejestracji, była krótsza niż 365 dni lub podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy była kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji D. M. podnosił, że od 24 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. był zatrudniony w "[...]" w wymiarze ¾ etatu a przez ostatnie półtora roku przebywał (cyt.): "na świadczeniu rehabilitacyjnym i chorobowym z ZUS-u". Do odwołania dołączył: świadectwo pracy, zaświadczenie lekarskie oraz zaświadczenie o wynagrodzeniu. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stanowiska wyjaśnił, że - zgodnie z art. 71. ust. 1 u.p.z.r.p. - prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli: nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a – 105 ustawy; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, zaś przepisy powyższe mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Zatem, skoro w okresie 18 miesięcy, bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, licząc od dnia 8 lipca 2015 r. wstecz do dnia 8 stycznia 2014 r., skarżący nie legitymował się co najmniej 365 dniami uprawniającymi do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, to świadczenie to nie mogło zostać przyznane. Organ odwoławczy wskazał w tym miejscu na fakt, że w okresie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy u pracodawcy [...] Sp. z o.o. w K. tj. od dnia 8 stycznia 2014 r. do dnia 31 maja 2015 r. (okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji) D. M. nie osiągał wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy bowiem jedynie w miesiącu czerwcu 2015 r. takie wynagrodzenie osiągnął. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że okresy zatrudnienia D. M. przed dniem 8 stycznia 2014 r., nie mogły zostać zaliczone do okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ wykraczały poza w/w okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w Urzędzie Pracy [...] tj. 9 lipca 2015 r. Organ odwoławczy nadmienił też, że minimalne wynagrodzenie za pracę od stycznia 2014 r. - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 września 2013 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę (Dz. U. z dnia 13 września 2013 r.) - zostało ustalone w wysokości 1.680 zł., zaś minimalne wynagrodzenie za pracę od stycznia 2015 r. - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 września 2014 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę zostało (Dz. U. z dnia 15 września 2014 r.) - ustalone było w wysokości 1.750 zł. Poza tym Wojewoda podkreślił, że decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie ma charakteru uznaniowego a przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i nie dają możliwości odstąpienia od zasad w nich określonych. Z tego powodu trudna sytuacja materialna osoby bezrobotnej nie może stanowić przesłanki do przyznania jej tego rodzaju świadczenia. Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. D. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której nie zgodził się z treścią w/w decyzji a do skargi dołączył dokumenty o zarobkach brutto, bowiem - jego zdaniem - poprzednie dokumenty dotyczyły zarobków netto. Odpowiadając na skargę, Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, a podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podkreślał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionował zaświadczenia, które dołączył do odwołania i nie zgłaszał żadnych uwag związanych z nieprawidłowościami obejmującymi wynagrodzenie, stąd też Wojewoda [...] nie miał zatem żadnych podstaw, aby kwestionować wysokość osiąganego wynagrodzenia wskazanego w dołączonym do odwołania zaświadczeniu. Ponadto podniósł, że skarżący, chociaż dołączył do skargi zaświadczenie z dnia 7 września 2015 r. wystawione przez [...] Sp. z o.o. w K., nie przedstawił jednak dokumentu, na podstawie którego bezspornie można by ustalić wysokość osiąganego przez niego wynagrodzenia w miesiącu czerwcu 2015 r. Z zaświadczenia z dnia 7 września 2015 r. wynikało bowiem, że skarżący był zatrudniony w okresie od dnia 24 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. w wymiarze ¾ etatu, kwota z angażu pracownika w okresie zatrudnienia od dnia 24 stycznia 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. wynosiła 1.498 zł, w okresie od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 23 stycznia 2013 r. - 1.543 zł oraz w okresie od dnia 24 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. - 1.697 zł. Zatem skarżący nadal nie udokumentował co najmniej 365 dni uprawniających do przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, licząc od dnia 8 lipca 2015 r. wstecz do dnia 8 stycznia 2014 r. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd na wstępie przytoczył treść art. 71 ust. 1 i art. 75 u.p.z.r.p. a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2013 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2014 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1074) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2014 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2015 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1220) i - odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy - wskazał, że ponieważ D. M. zarejestrował się w Urzędzie Pracy [...] w dniu 9 lipca 2015 r. to okres 18 miesięcy, bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, zaczął swój bieg od dnia 8 stycznia 2014 r. Nie budziło zaś wątpliwości, że - na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji - skarżący przedstawił 2 zaświadczenia z dnia 14 lipca 2015 r. wydane przez [...] Sp. z o.o. Wynikało z nich, że skarżący był zatrudniony w hipermarkecie przy ul. [...] w [...]., a stosunek pracy trwał od dnia 24 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2015 r., zaś wynagrodzenie brutto - w okresie od dnia 8 stycznia 2014 r. nie przekroczyło miesięcznie wysokości minimalnego wynagrodzenia w roku 2014 i 2015 (poza miesiącem czerwcem 2015 r., kiedy wynagrodzenie wynosiło 6.870 zł.). Zatem skoro przepis art. 71 u.p.z.r.p. miał charakter bezwzględnie wiążący, to brak spełnienia przesłanki osiągnięcia co miesiąc przez ostatnich 18 miesięcy wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, uniemożliwiało przyznanie skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych. Co zaś się tyczyło zaświadczeń wystawionych przez tego samego pracodawcę w dniu 7 września 2015 r. oraz w dniu 12 stycznia 2016 r., w których stwierdzono, że kwota miesięcznego wynagrodzenia skarżącego, wynikająca z angażu wynosiła od dnia 24 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. kwotę 1.697 zł brutto, to - jak Sąd wyjaśnił - od dnia 1 stycznia 2015 r., poza miesiącem czerwcem, skarżący nie osiągnął minimalnego, miesięcznego wynagrodzenia w kwocie 1.750 zł, a zatem nadal nie została spełniona przesłanka osiągnięcia minimalnego miesięcznego wynagrodzenia przez okres 18 miesięcy. Ponadto (tytułem uzupełnienia) Sąd dodał, że ani Prezydent [...], ani też Wojewoda [...] - na dzień wydania zaskarżonej decyzji - nie dysponowali tymi dokumentami, lecz jedynie wspomnianymi już wyżej zaświadczeniami z dnia 14 lipca 2015 r. Powyższe zaś oznaczało, że ponieważ sąd administracyjny jest związany granicami sprawy to mógł jedynie badać poprawność zaskarżonej decyzji na podstawie zgromadzonego (na dzień jej wydania) materiału dowodowego i poza zakresem tego badania pozostawała podnoszona w skardze inna kwota wynagrodzenia. Ponadto, jedynie też marginalnie Sąd wskazał, że - wbrew zarzutowi skarżącego zawartym w skardze - w zaświadczeniu z dnia 14 lipca 2015 r. poświadczono wynagrodzenie brutto, a nie netto. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. M. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przyjęciu stanu faktycznego, który organ ustalił w sprawie, bez wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a w szczególności poprzez pominięcie informacji, wynikających ze świadectwa pracy (z których wynikały daty zwolnień lekarskich i zasiłków przedemerytalnych oraz zarobków wystawionych netto oraz brutto przez pracodawcę oraz późniejszych zaświadczeń przedkładanych przez skarżącego), a w konsekwencji naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy I i II instancji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz zasądzeniem kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zostały oparte wyłącznie na zarzucie istotnego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., a co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji oddalił skargę mimo naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Jak wyjaśnił to bowiem szczegółowo zarówno Wojewoda, jak i Sąd Wojewódzki, wszystkie dokumenty składane przez D. M. w toku postępowania administracyjnego o uznanie za bezrobotnego i przyznanie zasiłku dla osoby bezrobotnej, w tym także zaświadczenia [...] Sp. z o.o. w K., były brane pod uwagę przez Wojewodę [...]. Z dokumentów tych wynikało zaś, iż strona nie wykazała, aby – zgodnie z art. 71. ust. 1 u.p.z.r.p. – uzyskiwała w okresie 18 miesięcy, bezpośrednio, poprzedzających dzień rejestracji (to jest od dnia 8 lipca 2015 r. wstecz do dnia 8 stycznia 2014 r.) przez co najmniej 365 dni, wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Przypomnieć bowiem należy, że kwota owego minimalnego wynagrodzenia była kwotą zmienną i od stycznia 2014 r. - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 września 2013 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę (Dz. U. z dnia 13 września 2013 r.) – wynosiła 1.680 zł zaś – po myśli rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2014 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę (Dz. U. z dnia 15 września 2014 r.) - 1.750 zł. Zasadnie przy tym Sąd Wojewódzki podniósł, że obowiązkiem sądu administracyjnego była ocena legalności zaskarżonej decyzji, która to ocena odnoszona być winna do stanu prawnego i faktycznego sprawy, jaki istniał w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Zatem wszelkie zmiany w tym zakresie, które nastąpiły w okresie po wydaniu kwestionowanej decyzji nie miały w zasadzie znaczenia dla oceny jej legalności. Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji ubocznie wypowiedział się jednak, co do znaczenia zaświadczeń, złożonych przez skarżącego w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim. Sąd wyjaśnił bowiem, iż z zaświadczeń z dnia 7 września 2015 r. oraz dnia 12 stycznia 2016 r. wynikało, że kwota miesięcznego wynagrodzenia skarżącego za okres od dnia 24 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. wynosiła kwotę 1.697 zł brutto a zatem od dnia 1 stycznia 2015 r. - poza miesiącem czerwcem - skarżący nie osiągnął minimalnego, miesięcznego wynagrodzenia, które zamykało się w kwocie 1.750 zł. Dokument ten zatem nic nie wnosił istotnego do sprawy a w związku z tym należało uznać, że zarzuty kasacyjne nie były w tym przypadku usprawiedliwione. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.