I OSK 2782/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.G., P.M. i T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 182/23 w sprawie ze skargi B.G., P.M. i T.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 listopada 2022 r., nr 1 DAP-WOSR-7280-83/2022/GD w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 182/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.G., P.M. i T.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 listopada 2022 r. nr 1 DAP-WOSR-7280-83/2022/GD w przedmiocie odmowy zmiany decyzji, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Małopolski decyzją z 28 listopada 2014 r. nr WS-VIII.7541.1.89.2014.TH odmówił J.M. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowościach [...], [...], [...] i [...], pow. [...], woj. lwowskie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.), tj. złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie do 31 grudnia 2008 r. Decyzja stała się ostateczna z dniem 17 grudnia 2014 r. J.M. wnioskiem z 2 marca 2018 r. wystąpił do Wojewody Małopolskiego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 28 listopada 2014 r. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r. odmówił wznowienia postępowania we wskazanym zakresie. Zgodnie z notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] lipca 2018 r. Rep. A Nr [...], spadek po J.M. zmarłym [...] kwietnia 2018 r. w [...], na podstawie ustawy nabyli B.G., P.M. oraz T.M. - po 1/3 części. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 24 października 2018 r. po rozpatrzeniu wniosku B.G., P.M. i T.M., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 2 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 102/19, oddalił skargę na decyzję z 24 października 2018 r. B.G., P.M. i T.M. pismem z 14 października 2019 r. złożyli do Wojewody Małopolskiego wniosek o uchylenie, na podstawie art. 154 k.p.a., decyzji z 28 listopada 2014 r. podnosząc, że decyzja ta w części wskazanej we wniosku jest sprzeczna z obecnie obowiązującą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącą interpretacji art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. ustaloną uchwałą z dnia 9 października 2017 r. w sprawie I OPS 3/17, zgodnie z którą złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych. Wojewoda Małopolski decyzją z 16 grudnia 2019 r. odmówił uchylenia ww. decyzji z 28 listopada 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 7 stycznia 2020r. B.G., P.M. i T.M. w dniu 8 czerwca 2020 r. złożyli do Wojewody Małopolskiego na podstawie art. 154 k.p.a. wniosek o zmianę decyzji tego organu z 16 grudnia 2019 r. oraz uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2014 r. Wojewoda Małopolski decyzją z 7 października 2020 r. odmówił zmiany decyzji z 16 grudnia 2019 r. oraz uchylenia decyzji z 28 listopada 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 28 października 2020 r. Następnie B.G., P.M. oraz T.M. 25 lutego 2022 r. złożyli do Wojewody Małopolskiego wniosek na podstawie art. 154 k.p.a. o zmianę decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r. oraz ponowny wniosek o uchylenie decyzji z 28 listopada 2014r. Wojewoda Małopolski decyzją z 6 lipca 2022 r. nr 2 umorzył postępowanie administracyjne w zakresie wniosku o uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2014 r. wskazując, że z uwagi na fakt, że sprawa z wniosku B.G., P.M. oraz T.M. w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2014 r. została w całości prawomocnie rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną (res iudicata), niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z kolei decyzją nr 1 z 6 lipca 2022 r. Wojewoda Małopolski odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r. odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji z 16 grudnia 2019 r. B.G., P.M. i T.M. wnieśli odwołanie od ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z 6 lipca 2022 r. nr 1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 14 listopada 2022 r. nr 1 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 6 lipca 2022 r. nr 1 odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r. nr WS-VIII.7541.3.4.2020.TH odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z 16 grudnia 2019 r. nr WS-VIII.7541.3.7.2019.TH. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 k.p.a. może zatem nastąpić w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa; 2) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie. Organ zaznaczył, że na mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r., o której zmianę na podstawie art. 154 k.p.a. wnieśli skarżący, strony nie nabyły praw, gdyż decyzją tą Wojewoda Małopolski odmówił zmiany ostatecznej decyzji z 16 grudnia 2019 r. oraz uchylenia decyzji z 8 listopada 2014 r. odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Decyzja, której zmiany domagają się skarżący stała się ostateczna z dniem 28 października 2020 r. Co prawda 28 października 2020 r. (data nadania) pełnomocnik skarżących złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jednakże postanowieniem z 19 lutego 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 21 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1045/21 oddalił skargę na ww. postanowienie. Do rozważenia pozostawało zatem, czy za zmianą decyzji miałby przemawiać słuszny interes strony. Odnosząc się do powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przytoczył stanowisko doktryny oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do przedmiotowego pojęcia i zaznaczył, że w niniejszej sprawie interesem stron, na jaki powołuje się ich pełnomocnik jest oczekiwanie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skarżący kwestionowali ustalenia dokonane w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r., a ich wniosek zmierza do wzruszenia tej decyzji po uprzedniej ponownej ocenie merytorycznej rozstrzygnięcia sprawy. Organ podkreślił, że jakkolwiek zmianie lub uchyleniu w trybie art. 154 k.p.a. mogą podlegać decyzje niewadliwie, jak i obarczone niekwalifikowanymi wadami prawnymi, to niedopuszczalne jest stosowanie tego trybu i ustalanie w jego toku na nowo stanu faktycznego sprawy oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego. Postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie można traktować jako III-ej i IV-ej instancji, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Minister zaznaczył, że od decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r. przysługiwało stronom postępowania odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W postępowaniu odwoławczym badana byłaby legalność zaskarżonej decyzji. Skarżący jednak nie zaskarżyli w ustawowym terminie ww. decyzji organu I instancji, lecz po upływie tego terminu złożyli wniosek o zmianę decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., kwestionując w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W świetle powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zasadnie organ I instancji stwierdził, iż nie można uznać słuszności interesu skarżących w dochodzeniu zmiany decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r. Nie można bowiem w oparciu o art. 154 k.p.a. prowadzić ponownego postępowania wyjaśniającego, co do istoty sprawy, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Organ wskazał dodatkowo, że ostateczną decyzją z 16 grudnia 2019 r. Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu wniosku B.G., P.M. i T.M. odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji z 28 listopada 2014 r. Tym samym w chwili obecnej nie jest możliwa zmiana decyzji z 7 października 2020 r. z jednoczesnym uchyleniem decyzji z 28 listopada 2014 r. jak chcą tego skarżący także z tej przyczyny, że sprawa dotycząca uchylenia decyzji z 28 listopada 2014 r. została już w całości rozstrzygnięta decyzją ostateczną odmawiającą jej uchylenia, a jej ponowne rozpatrzenie w ramach nowego postępowania naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tych względów odrębną decyzją z 6 lipca 2022 r. nr 2 Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie administracyjne w zakresie uchylenia decyzji z 28 listopada 2014 r. Odnosząc się do powołanej w odwołaniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 maja 2022 r. organ wskazał, że została ona wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym od sprawy zakończonej decyzją Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2014 r. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając ją za niezasadną. W ocenie Sądu I instancji istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie uznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za rozpoznaniem wniosku skarżących o zmianę decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r. odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji tego organu z 16 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP na podstawie art. 154 k.p.a., nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony a ponadto, że uwzględnienie wniosku mogłoby mieć miejsce wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy w dacie jej wydania. Sąd wskazał, że zgodnie z brzmieniem art.154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art.154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści art.154 § 1 k.p.a. wynikają trzy przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej: - po pierwsze, musi istnieć decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 k.p.a.); - po drugie, na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa, a więc musi to być decyzja, która nie kreuje prawa nabytego dla strony postępowania; - po trzecie, za jej uchyleniem lub zmianą w tym samym stanie faktycznym i prawnym muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazane przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji. Sąd I instancji wskazał, że w analizowanej sprawie spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki. Skarżący oparli na nowej okoliczności w postaci uchwały składu 7 sędziów NSA z 9 października 2017r. sygn. I OPS 3/17, która przesądza, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., skutkuje wszczęciem postępowania w stosunku do wszystkich innych uprawnionych z tego tytułu. Nie był, zdaniem Sądu, słuszny zarzut naruszenia przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że w sprawie nie zaistniał słuszny interes strony. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. W sprawie niniejszej interes prawny Skarżących nie istnieje, skoro żądanie zmiany decyzji z 16 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP na podstawie art. 154 k.p.a. objęte jest powagą rzeczy osądzonej (res iudicata). W tej sytuacji Sąd nie dopatruje się także zaistnienia w sprawie interesu społecznego w dokonaniu zmiany. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: B.G., P.M. oraz T.M., skarżąc powyższy wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucili: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej : "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej ( Dz. U. z 2017r. poz.2097 ze zm.) i uznanie, że za zmianą decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przemawia słuszny interes stron. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego - art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie pomimo jednoznacznej interpretacji tych przepisów, zawartej w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. w sprawie I OPS 3/17. 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 154 K.p.a. i uznanie, że nie istnieje interes prawny w żądaniu uchylenia zaskarżonej decyzji nr 1 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 listopada 2022r. znak: DAP-WOSR-7280-83/2022/GD, gdyż decyzja z dnia 16 grudnia 2019r. jest objęta powagą rzeczy osądzonej. 4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania - art. art. 7 i art. 8 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i wydanie wyroku rażąco sprzecznego z art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. 5. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nierespektowanie zasady sprawiedliwości społecznej, działania organu na podstawie przepisów prawa, naruszenie przepisu o ochronie własności, naruszenie zasady równego traktowania obywateli oraz zasady, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 7 października 2020r. i decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2019r. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku skargi kasacyjnej sprowadza się do jej rozpoznania wyłącznie w jej granicach, rozważając z urzędu kwestię dotyczącą nieważności postępowania. Analizowana sprawa wskazuje, że nie zachodzą w niej żadne okoliczności, które skutkowałyby nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. podlegających kontroli sądu kasacyjnego z urzędu. Powyższe wskazuje, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest uzasadnienie zarzutów (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), które winno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie wniesionej kasacji koncentruje się natomiast w znacznej części na podważeniu decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2014 r., a więc decyzji, której ocena legalności nie była przedmiotem kontrolowanego postępowania. Należy także dostrzec, iż stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej winien wykazać, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. za skuteczną podstawę kasacyjną pozwala bowiem uznać tylko takie naruszenia przepisów postępowania, które w sposób istotny wpływają na wynik sprawy i tylko takie naruszenie przepisów postępowania uzasadnia wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego wyroku. Tym samym autor skargi kasacyjnej winien co najmniej uprawdopodobnić, że gdyby nie doszło w postępowaniu sądowym do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (vide: wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 407/05, wyrok NSA z 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 160/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145). Badana skarga kasacyjna nie czyni zadość i temu wymaganiu. Analiza treści skargi kasacyjnej oraz wskazanych w niej zarzutów naruszenia prawa dowodzi, że znaczna część przypisanych Sądowi pierwszej instancji wad prawnych w odniesieniu do wydanego wyroku wykracza poza zakres sprawy, której dotyczyła skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 listopada 2022 r. nr 1. W związku z powyższymi uwagami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty – niezależnie od ich wad konstrukcyjnych – naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.), jako wykraczające poza zakres sprawy rozstrzygniętej przez zaskarżoną decyzję o odmowie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. , podlegają a limine oddaleniu. Nie podlegają również ocenie zarzuty naruszenia art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z uwagi na brak ich uzasadnienia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazali jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte przez organy rozpatrujące sprawę, jak również nie uzasadnili w jaki sposób brak podjęcia przez organ czynności w sprawie przyczynił się do wydania decyzji z naruszeniem art. 154 K.p.a. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych organy nie są zobowiązane do prowadzenia postępowania zgodnego z wolą stron postępowania. Jedynym kryterium w tym zakresie jest uznanie, że materiał sprawy został zebrany w ramach danej podstawy materialnoprawnej w sposób wyczerpujących, przy uwzględnieniu wszystkich środków dowodowych dostępnych organowi, jak również z uwzględnieniem słusznego interesu stron. Zob.: wyrok NSA sygn. akt II OSK 2045/15. Trudno również uznać za naruszające art. 8 K.p.a. działania organów, w sytuacji, gdy sami skarżący kasacyjnie, prawidło pouczeni przez organy administracji, nie korzystają z przysługujących im środków zaskarżenia, albo wnoszą je z uchybieniem terminu. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie odmówiono uchylenia decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r. odmawiającej na podstawie art. 154 K.p.a. zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z 16 grudnia 2019 r. nr WS-VIII.7541.3.7.2019.TH, która to decyzja odmawiała na podstawie art. 154 K.p.a. zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2014 r. odmawiającej prawa do rekompensaty Minister, utrzymując w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 6 lipca 2022 r. odmawiającą uchylenia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r., wskazał, że choć przepisy prawa dopuszczają możliwość uchylenia lub zmiany w każdym czasie decyzji ostatecznej, to osoba żądająca uruchomienia nadzwyczajnej procedury wzruszenia decyzji ostatecznej jest zobowiązana wykazać przy tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka interesu społecznego, ani słusznego interesu strony. Ponadto przywoływana przez skarżącego uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, która wprowadziła zasadę współuczestnictwa w postępowaniu zabużańskim, stanowiła podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie do uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. Sąd I instancji podzielił powyższe stanowisko i uznał, że nie zachodziły w sprawie podstawy z art. 154 K.p.a. umożliwiające zmianę bądź uchylenie decyzji. Dokonując oceny dopuszczalności zastosowania w sposób bezpośredni trybu określonego w art. 154 k.p.a. należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. jest zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż zawiera on przesłanki materialnoprawne zmiany lub uchylania decyzji ostatecznej (np. wyrok NSA z 11 lutego 2014 r. II OSK 2230/12). Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przez nabycie prawa należy rozumieć uzyskanie przez dany podmiot uprawnienia, będącego efektem skonkretyzowania oznaczonej normy prawa materialnego. Jeżeli ta przesłanka zostanie spełniona, wówczas należy zbadać drugą przesłankę, tzn. czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Na podstawie art. 154 k.p.a. dopuszczalne są uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Kwalifikowane wady decyzji wymienione w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy zastosowania art. 154 k.p.a., powinny bowiem być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej weryfikowanej decyzji ostatecznej. Należy zatem przypomnieć, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017r., sygn. akt I OPS 3/17 na którą powołali się skarżący kasacyjnie istotnie zmieniła wykładnię przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.), w szczególności art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy. Niemniej zmiana wykładni prawa dokonana powyższą uchwałą była już przedmiotem oceny organów administracji w tej sprawie. Ostateczną decyzją z 7 października 2020 r. Wojewoda Małopolski odmówił zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji z 28 listopada 2014 r. odmawiającej przyznania rekompensaty. Zatem w ocenie organu wyrażonym w tej decyzji zmiana wykładni nie stanowiła podstawy do uwzględnienia wniosku w trybie art. 154 k.p.a. Z wymienionych przez Sąd I instancji trzech przesłanek zastosowania art. 154 K.p.a., które jak prawidłowo wskazał Sąd muszą wystąpić łącznie, skarżący kasacyjnie nie spełniają zarówno przesłanki interesu społecznego, jak również słusznego interesu strony. W interesie społecznym nie jest bowiem, niezgodnie z art. 154 k.p.a., ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy czy jej rozpatrzenie "od nowa". Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Przepis art. 154 K.p.a. nie przewiduje możliwości ponownego prowadzenia postępowania dowodowego i ustalania go w sposób odmienny od sprawy już zakończonej decyzja ostateczną. Uwzględnienie interesu społecznego wyklucza również traktowanie tego postepowania jako kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni oraz subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z 26 marca 2024 r. III OSK 1476/22). Skarżący kasacyjnie nie wykazali również że za uchyleniem decyzji z 7 października 2020 r. przemawia słuszny interes strony. Nie można bowiem mówić o słusznym interesie strony w sytuacji, gdy nie jest już możliwe uwzględnienie "pierwotnego" wniosku w sprawie o przyznanie prawa do rekompensaty w tym trybie. Skarżący kasacyjnie utracili taką możliwość z uwagi na to, ze decyzja Wojewody Małopolskiego z 16 grudnia 2019 r. w sposób ostateczny odmówiła zmiany na podstawie art. 154 K.p.a. decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2014 r. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił.