I OSK 2780/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2767/18 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. sygn. IV SA/Wa 2767/18 oddalił skargę L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł L. S. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako: "p.p.s.a." w zw. z art. 6. 7. 7b, 8. 9 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli legalności decyzji Kolegium, pomimo naruszeń organu ze sfery gromadzenia i oceny dowodów, tj. niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1. 78 § 1. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako: "k.p.a." poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Kolegium, pomimo naruszeń organu ze sfery gromadzenia i oceny dowodów, tj. nieprzeprowadzenie istotnych dowodów niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy tj. granicy spornych nieruchomości, skoro możliwe było ustalenie granic pomiędzy nieruchomościami dla których prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] (działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położona przy ul. [...]), z nieruchomością sąsiednią, dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] (działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położona przy ul. [...], [...], [...]), zlokalizowanych na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy równolegle po obrysie budynków; II. Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego: 1.naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017r. poz. 2101 ze zm. – dalej jako: "p.g.k.") poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Kolegium, pomimo naruszeń organu polegających na dokonaniu błędnej wykładni art. 33 ust. 1 p.g.k., która spowodowała brak wydania decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 34 ust. 1 p.g.k. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Kolegium, pomimo naruszeń organu polegających na dokonaniu błędnej wykładni art. 34 ust. 1 p.g.k. która spowodowała brak wydania decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 12 października 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. I. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe może wydać decyzję w sprawie rozgraniczenia, jeżeli na podstawie zebranych dokumentów możliwe jest jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy. Podkreślić też trzeba, że organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, czyli wójt opiera swoje rozstrzygniecie o dokumenty wymienione w § 3 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z dnia 20 maja 1999 r. - dalej "rozporządzenia".), jeżeli zgodnie z ust. 2 zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast kwestia przyjęcia dokumentów do zasobu geodezyjnego, jak również prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, aktualizacji operatu, ujawniania danych z przyjętych do zasobu dokumentów należy do kompetencji starosty. Stąd też w przypadku stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, że dokumentacja przyjęta do zasobu jest niejednoznaczna, sprzeczna (niezależnie z jakich przyczyn) a przez to nie pozwala na ustalenie przebiegu granicy, konieczne staje się umorzenie postępowania. W takiej bowiem sytuacji brak dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie przebiegu granicy i spór stron co do przebiegu tej granicy powoduje, że zachodzi przesłanka do wydania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do sądu powszechnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r. sygn. I OSK 632/20). Z tych też przyczyn bezzasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 6, 7, 7b, 8.,9, 77 § 1, 78 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podnoszone zarzuty dotyczą bowiem dokumentacji innej aniżeli tej, o której mowa w § 3 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto skarżący kasacyjnie domaga się dowodu z dokumentów sprawy innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę), upatrując w tej dokumentacji wartości, które mają charakter jedynie potencjalny. II. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie prawa materialnego. 1. Prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że przesłanki obligujące organ rozgraniczeniowy do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wskazano w art.33 ust.1 p.g.k. Stosownie do tego przepisu wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przepis art. 33 p.g.k. jest przepisem materialnoprawnym, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji rozgraniczeniowej. Z powyższego przepisu wynika, że w toku administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego mamy do czynienia z dualizmem organów kontrolujących czynności dokonywane przez upoważnionego geodetę. Z formalnego i merytorycznego punktu widzenia kontrolę nad prawidłowością poszczególnych czynności sprawuje prowadzący postępowanie wójt gminy. Natomiast kontrola "techniczna" sporządzonego przez geodetę geodezyjnego operatu technicznego leży w kompetencji starosty. Zgodnie z art. 12 w zw. z art. 40 ust. 3 pkt 3 p.g.k. wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do starosty prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po ich wykonaniu - przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Pozytywny wynik kontroli stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu. Dokumentacja, na podstawie której organ gminy wydaje decyzję o rozgraniczeniu, musi zawierać odpowiednią klauzulę ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Merytoryczną decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości organ wydaje wtedy, gdy ustalenie przebiegu granicy jest możliwe na podstawie określonych dowodów, znaków, śladów granicznych a w ich braku - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga nie zajmuje stanowiska, w przypadku gdy postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy kilku granic danej nieruchomości dopuszczalne jest stosowanie obu tych możliwości. Odnośnie tego zagadnienia wypowiedział się Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, a wypowiedź ta jest prawidłowa. Analiza akt sprawy potwierdza, że wykonujący prace geodezyjne w niniejszej sprawie uprawniony geodeta stwierdził brak wiarygodnych dokumentów geodezyjnych pozwalających na dokonanie, w oparciu o nie rozgraniczenia. 2. Niezasadnie też Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 34 ust. 1 p.g.k. W uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Kolegium podało, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 34 ust. 1 p.g.k., jak bowiem wynika z akt sprawy, w tym z opinii sporządzonej przez geodetę, strony postępowania nie zawarły ugody na gruncie, a jednocześnie nie można było ustalić przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, w związku z czym jedynym organem uprawnionym do rozstrzygnięcia sprawy jest sąd powszechny. Zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k. umorzenie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi może nastąpić tylko wtedy, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu i gdy nie dojdzie do zawarcia ugody pomiędzy stronami, a istnieje spór co do przebiegu linii granicznych. Prawidłowo w okolicznościach badanej sprawy Sąd Wojewódzki wskazał, że przeszkody do uwzględnienia żądania skarżącego zostały szczegółowo wykazane w opinii dnia [...] grudnia 2017 r., sporządzonej stosownie do wymagań z art.34 ust.1 p.g.k., przez geodetę działającego na zlecenie organu. Ustalenia te w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały precyzyjnie przedstawione i omówione, a skarżący kasacyjnie skutecznie ich podważył. Powyższe przesądza o bezzasadności podniesionego zarzutu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.