I OSK 2740/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1765/19 w sprawie ze skargi R. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1765/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] oznaczona dawniej jako nr [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wnioskiem z dnia 24 maja 1949 r. osoba podpisana jako C. W. wystąpiła o przyznanie prawa własności czasowej tej nieruchomości za czynszem symbolicznym. W dniu 7 czerwca 2017 r. gmina m.st. Warszawa zamieściła ogłoszenie prasowe o prowadzonym postępowaniu zgodnie z regulacją zawartą w art. 214b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), dalej powoływanej jako "u.g.n.". W dniu 6 listopada 2017 r. do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynęło - przed upływem trzymiesięcznego terminu wskazanego w art. 214b ust. 2 u.g.n. - zgłoszenie praw R. N., reprezentowanej przez adwokata M. G., do nieruchomości, które zawierało izraelskie dokumenty urzędowe z poświadczeniami tłumaczeniami uprawdopodobniającymi następstwo prawne po byłym właścicielu. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 lipca 2018 r. umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 24 maja 1949 r. w sprawie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgłoszenie praw do nieruchomości z dnia 6 listopada 2017 r. nie wykazuje należycie tytułu prawnego zgłaszającej do podnoszenia roszczeń do nieruchomości. Pismem z dnia 26 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. We wniosku pełnomocnik skarżącej wskazał, że nie doręczono mu decyzji z dnia 4 lipca 2018 r. o umorzeniu postępowania pomimo, że w dniu 6 listopada 2017 r. w imieniu swojej mocodawczyni zgłosił roszczenia do nieruchomości i należycie wykazał prawa skarżącej. Z przedmiotową decyzją zapoznał się więc on dopiero w dniu 12 września 2018 r., kiedy doręczono mu pismo Biura Spraw Dekretowych z dnia 5 września 2018 r. W wyniku rozpoznania ww. wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 25 czerwca 2019 r. odmówiło przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że skarżąca nie mogła skorzystać z instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 § 1 K.p.a., gdyż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 lipca 2018 r. nie została jej doręczona przez organ. Sąd zauważył, że wprawdzie organ swoje stanowisko w zaskarżonym postanowieniu oparł przede wszystkim na stanowisku braku posiadania przez skarżącą przymiotu strony postępowania prowadzonego w oparciu o art. 214b ust. 2 u.g.n. z powodu niewykazania w sposób właściwy tytułu prawnego do roszczeń do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Jednak pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, zaskarżone postanowienie rozstrzyga złożony wniosek w sposób prawidłowy, orzekając o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. A zatem wadliwość uzasadnienia nie wpłynęła na wynik sprawy. Na marginesie Sąd podniósł, że osoba której nie doręczono decyzji, a która twierdzi, że winna być stroną postępowania, nie jest pozbawiona możliwości ochrony prawnej swego interesu. Służyć temu ma instytucja prawna ustanowiona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 58 § 1 K.p.a. poprzez brak przywrócenia terminu na wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie wykazała zaistnienie wszystkich ku temu przesłanek, w tym przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, pomimo jej niedoręczenia; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, a tym samym, że organ I instancji nie był obowiązany do doręczenia skarżącej kasacyjnie decyzji, podczas gdy skarżąca kasacyjnie przedłożyła komplet dokumentów spadkowych wydanych przez państwo Izrael, a tym samym należycie wykazała swoje prawa do nieruchomości, a prawidłowa wykładnia art. 1145 oraz 11491 K.p.c. prowadzi do wniosku, że nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania o uznanie tych orzeczeń przez sąd polski. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi i uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można bowiem podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. jak i art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 58 § 1 K.p.a. i przeprowadził należytą kontrolę działalności organów administracji publicznej, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie dopuściło się naruszenia art. 58 § 1 K.p.a. Stosownie do treści art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Dla zastosowania regulacji art. 58 § 1 K.p.a. do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania należy uwzględnić regulację art. 129 § 2 K.p.a., zgodnie z którą odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do wniesienia odwołania został unormowany przez ograniczenie przedmiotowe do prawidłowo prowadzonego postępowania z udziałem strony (stron) postępowania w sprawie. Konsekwentnie uchybienie terminu przez stronę, której decyzja została doręczona (ogłoszona) otwiera prawo do obrony przez wystąpienie z prośbą o przywrócenie terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1959/14). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przy tym zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bądź któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, bądź któremu nie doręczono decyzji, i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości "usunięcia" skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji podmiot taki nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 K.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 66/16, z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09, z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 119/19, z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 2545/19 oraz z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2295/21). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie została pominięta w postępowaniu przed organem I instancji gdyż nie doręczono jej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 lipca 2018 r., a zatem nie mogła skutecznie skorzystać z instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 § 1 K.p.a. Z przepisu art. 58 § 1 K.p.a., jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, może skorzystać wyłącznie strona, której organ doręczył decyzję i która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w ustawowym terminie. Zgodzić należy się także z Sądem I instancji, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji gdy ta uzyskała już przymiot ostateczności, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w razie wniesienia odwołania – w postępowaniu odwoławczym. Takiemu podmiotowi nie przysługuje natomiast wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 K.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie ocena legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a nie kontrola decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 lipca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości. Stąd poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawały zarzuty zmierzające do wykazania, że dokumenty złożone przy piśmie z dnia 6 listopada 2017 r., stanowiącym zgłoszenie praw do nieruchomości w trybie art. 214b ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, były wystarczające do uznania R. N. za stronę postępowania zakończonego ww. decyzją organu I instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.